二、介入治理模式
作为组织形式的党支部在社区治理中并不具备决策功能。日常决策主要是由党支部书记和兼任居委会主任的党支部副书记以非正式协商的方式决定。由于党员年龄偏大，行动不便，党支部会议的参与程度也不高，到会人数基本上只能保持在半数左右。党支部的日常活动如民主生活、政治学习，与社区治理本身也相对疏远。不过，由于组织生活中也包括对居民区公共事务进行沟通和动员的内容，因此也并不排除退休党员在支部活动中，对社区公共事务发表意见、进行利益表达，从而影响决策的可能性。无论如何，党支部就其整体而言，对居民区公共事务的参与程度并不算高。
物业公司与居民区的关系主要是市场关系。但是物业公司的活动又具有一定的公共性质，与社区治理存在很强的相关性，居委会在很大程度上也依赖于物业公司的配合，比如安装路灯、围墙加高等。
每季度一次的议事会为居民提供了参与机会。但是由于会议次数的限制，议事会成员对居民区公共事务的参与总是有限的，其参与水平介于居委会干部和普通居民之间。他们既对居民区公共事务予以较大关注，但又无法像居委会干部那样经常性地投身其中。议事会实质上是为一部分社区精英提供的一种组织化的精英参与机制，而不是居民直接参与机制。普通居民对议事会普遍反映“不知情”，甚至根本不知道其存在。议事会的代表制参与方式在一定程度上可以在民主参与和社区治理之间求取平衡。例如，1999年上半年社区治安情况有所恶化，为了避免信息扩散导致居民产生恐慌，居委会采取了议事会的形式来传达情况，征求意见，一名居民议事会成员提出关闭所有小道口，党支部书记和居委会主任表示赞同，在征得物业公司管理站主任的同意后，便形成了决策。
楼组长对居民区公共事务的参与是相当消极的，处于“不传不理”的状态。楼组长的功能仅仅局限于信息沟通，一般楼组长不会为居民区公共事务而去进行说服工作。即便是作为信息机制，楼组长的参与也是有限的，他们只进行自上而下的信息传递，而并不具有下情上传的功能。因此，Z居民区就出现了这样一种情况：由于居委会干部在纵向上实行分工而各有其负责的楼面，经常要到自己所负责的楼面转圈，与居民沟通，了解情况，使得楼组长对本楼面的熟悉程度甚至还不如居委会干部本身。
尽管如此，楼组长在居民区治理中仍然具有相当重要的地位。楼组长的工作是纯粹义务性的，一般居民并不愿意接受，出任楼组长通常都要靠参与热情来保证。另一种可能则是出于跟居委会干部的私人关系。由于居委会与楼组长之间存在权力循环，两者关系中，权力关系并不是主要的，更重要的是个人感情联系。因此，居委会干部和楼组长构成的情感网络，可能是社区文化网络的重要组成部分，这在一定程度上有利于居民区自治功能的强化。
由于居民区内缺乏场地，居民区非正式组织主要是在居民区外的公园活动。这一空间距离弱化了非正式组织对居民区公共生活的影响。而且，非正式组织的目标有限，缺乏与居民区公共事务的直接联系，故通过非正式组织只能实现有限的参与。不过，参加活动的居民互相产生感情联络，团体内成员如果发生什么事情，就可能会通过其他成员来处理，而不一定要诉诸居委会。这样非正式组织就分担了一部分原本由居委会处理的事情。
可见，居民区内的社区治理结构基本上与对居民区公共事务的参与程度是相匹配的。当前居民区的社区治理功能严重不足，表现在物质基础薄弱、动员能力不足、年龄结构不合理等状况，都是以对居民区公共事务的低度参与为前提条件的。在访谈中，一些居民提到，他们出现问题无法通过左邻右舍来解决，因为没有人愿意出面，唯一的途径就是找居委会。值得指出的是，居民对参与的冷漠不仅仅是个人关系层次的，在社区治理层次表现得尤为显著和普遍。这使得居委会在形式上作为群众自治组织但却缺乏普遍的参与作为基础，无法自下而上地构建，实际上居委会更多是街道以自上而下的方式来组建的，并受制于行政权力。相应地，居委会所承担的社区治理功能，其自治色彩淡化，而更多是作为街道行政功能在居民区的延伸。
首先，街道掌握了居委会的人事任命权。居委会成员经居民代表大会选举产生后，由街道任命。其次，居委会的财政不是独立的，而受到街道严格的控制。从1996年4月居委会停止搞“三产”之后，居委会就失去了独立的财政来源。街道每月向居委会拨款1 000元人民币来维持其运作，居委会从中所做的每项支出都要有收据，由与该支出有关的条线主任、党支部书记或居委会主任两人签字才能报销，50元人民币以上的还要由街道副主任签字批准，再交街道财务科报销。居委会干部及从业人员的薪金都由街道拨发。居委会的各项收费，也全部上交街道。再次，居委会工作接受街道的全面指导。每周街道都会以发函形式给各居委会下达一周工作计划，居委会工作接受街道的统一安排。逢周一街道都会派出机关联络员到居委会指导工作。而党支部书记或居委会主任也不定期要到街道汇报工作和接受指示。
在这种情况下，居委会的财权和事权都无法实现自主，形成了对街道行政权力的依附。关键问题在于，行政权力延伸的程度，与居民区自治程度呈现反比关系。行政干预越深，居民区自治水平就越低。政权力量的调控与基层自治无法达到平衡。街道对居委会的行政权力干预，前提是居委会本身自治功能不足，但是行政权力干预反而强化了这一现状。
这样，政党组织在居民区社区治理中所扮演的角色就变得十分引人注目。一方面，居民区政党组织作为政权力量在城市基层社区的体现，它对社区治理的介入有可能成为行政权力干预的替代选择。另一方面，借助居民区社区治理的党政合一体制，政党组织对居民区公共事务的干预更为直接也更为根本，与基层民主的发展也更息息相关。在既有社区治理结构下，政党组织对居民区公共事务的干预主要是通过“支部建在居委会上”这一党政合一体制来实现的，由此党组织直接介入了居委会工作的方方面面，我们将这一模式称为介入治理模式。Z居民区的党政合一体制包括两个层面，一是体制层面，一是功能层面。
在体制层面，主要是通过党政系统人员交叉任职来实现，由居委会主任孟某兼任党支部副书记。这一交叉任职的关键之处并不在于党支部本身，而在于党支部书记由此可以通过组织关系来驾驭居委会的工作，从而为党组织直接介入社区治理提供了合法性和制度基础。现任居委会主任孟某的前任不是党员，导致这一介入过程受到严重制约。据居委会干部称，这位前任居委会主任在工作中经常试图排斥党支部书记金某，同时也不可避免与居委会中的党员干部发生冲突。在缺乏体制保证的条件下，居委会存在排斥党组织的可能性，从而使党组织无法在社区治理中发挥功能。
在功能层面，“支部建在居委会上”的党政合一体制体现在居民区党支部与居委会功能的交叉重叠。从职责上看，居民区党支部和居委会主任在功能上不仅是兼容的，而且规定了居委会主任作为居民区党支部书记的“下级”和合作者的身份。“认真贯彻、落实党的路线、方针、政策和上级指示”这一职责规定不是形式上的，而是给居委会主任的功能履行划定了范围，使党组织的治理功能与居委会的治理功能相衔接。在Z居民区，除了党组织自身的一些组织活动之外，支部委员会的工作基本上与居委会是同一的。金书记的职责是对居民区进行“综合治理”，同时担任创“安全小区”、卫生等几乎所有职能性小组的组长，与其他居委会干部一样，分工负责7个楼面的管理。金书记的办公桌设在居委会办公室内，与居委会干部一起办公，应付各种居委会日常性工作，没有党与政的明显分别。党支部书记参加除了不要求党支部书记和居委会主任参加的条线会议外的所有会议，或是主持会议，或是在大会上做主题发言布置任务和进行动员，发言内容都是与居委会工作、社区治理有关的问题。可见，党支部书记对社区治理的各项事务，从微观到宏观都给予全面而直接的介入，从而使社区治理的一切活动都处于党组织的严格调控之下。(https://www.daowen.com)
党政合一体制的有效运作，很大程度上取决于党支部书记和居委会主任的协调配合。尽管在体制上确保了两者功能的兼容性，但是在实际上，两者以私人感情为基础的协调关系相比以权力为基础的指令性关系远为重要，这也反映了基层社区治理的基本特征。据他们本人认为，党支部书记与居委会主任只是工作上的分工不同，不存在明显的上下级之分。这说明，说服和交流的方式已经将权力关系融入基层社区治理中去了。
“支部建在居委会上”的党政合一体制，确保了党组织对社区治理的政治领导和全面调控。政党组织介入社区治理的第一种途径是掌握对居民区公共事务的决策权。在此体制下，党支部书记和居委会主任两名党支部委员在居委会决策中具有了核心权威地位。居委会决策以集体决策为主要形式。周一的工作例会是居委会决策的主要机制。会议通常是由党支部书记首先发言，从党的角度谈论对居委会一周工作的看法，传达下一步工作目标，并提出基本要求，然后由居委会主任发言，将党支部书记的发言内容具体化，提出具有操作性的方案，接下来是各条线主任自由发表意见和看法，最后由居委会主任或党支部书记提出一个最终方案，在一致同意的条件下才能形成决策。居委会的集体决策中，说服而不是权力具有决定性的作用，不同的意见通过反复的协调和耐心的说理而得以最终统一起来，因意见不一而无法通过决策的情况鲜有出现。党支部书记和居委会主任之所以在决策中具有决定性作用，并不是因为他们具有最终决策权，而是因为他们的职位使之具有了说服他人的优势。另外，党支部书记与居委会主任同在居委会办公室办公，经常碰头，大量的日常性决策是以两人非正式商讨的方式来做出的。由于党支部书记介入居委会决策，而居委会主任又兼任党支部副书记，因此事关居民区公共事务的决策，既可以以党支部为合法性来源，也可以以居委会为合法性来源，他们之间的界限也就因此而消融。
党组织介入社区治理的第二种途径是直接执行居民区公共事务管理。党支部书记和居委会主任两位党支委成员除了承担居民区的社区综合治理职能，还担任了居委会所有小组的组长。这样，党组织对社区治理就形成了很深的介入，他们不仅与居民建立了良好的私人关系，还掌握了居委会工作和居民区生活的各种情况，建立了有效的信息反应机制，将居民区自治置于党组织的整体调控之下。
党组织介入社区治理的第三种途径是动员居民区党员参与居民区公共事务。在Z居民区，退休党员已经成为社区治理中最为重要的参与者之一。在党政合一体制下，居委会借助党支部的组织资源，动员居民区退休党员参与社区公益活动。在居民区社区治理最重要的两个方面——治安和文明建设，党支部动员居民区党员参加夜间巡逻队和志愿者队伍，而在两者中党员的比例都在20%以上。居民区党支部正试图将党的组织活动与社区治理最大限度结合起来。其中，党的组织生活便成为退休党员与社区治理最为常见的联系机制，比如，党的组织生活动员退休党员清扫楼道；1998年夏天党支部动员退休党员为长江抗洪捐献物资，等等。
综上，党组织在社区治理中所承担的角色，主要有两个方面：一是直接介入，一是动员参与。在“支部建在居委会上”的党政合一体制下，前者得以相当彻底地履行和贯彻；相反，后者则由于前面述及的各种原因，居民区党员的参与程度仍然停留在较低水平。
通过党组织介入社区治理，一方面，党组织通过强大的组织资源和动员机制，在一定程度上弥补了居民区群众自治中因参与不足而导致的自治功能不足，维持了居民区自治正常有效运行。与街道行政权力干预居民区公共事务管理导致基层群众自治萎缩不同的是，政党组织的介入治理模式并没有造成这样的逆反作用。行政权力毕竟是外在于居民区的，居民区中的政党组织则处于居民区内，居民区党支部的成员除了支部书记不住在居民区内，其他人都是本居民区的常住居民，这使得党组织对社区治理的介入本身也就意味着居民群众自治参与水平的增长，至少是身为党员的那部分居民的参与水平得以提升。
笔者向居民提出一个问题：如果出现困难，除居委会之外，您会向哪一种人求助？接受提问的居民全部选择了党员。他们的理由也大同小异：党员背后有一个制约他的强大组织，因而是可靠的。这实际上说明了党的组织资源在社区治理中所具有的重要作用。这一问题同时也引发了另一个问题，即党组织介入社区治理对塑造党的权威、巩固党的社会基础的意义。如果说居民对党组织的组织力量的信赖仍然是一种想象，那么党组织深入社区治理，让居民目睹党组织承担社区治理活动，亲耳听见党组织在居民区公共事务管理中的声音，就使这种想象转化为现实，并巩固其现实性，从而加强党组织在居民区中的权威影响。权威源于认同，而居民的认同又取决于党组织在社区治理中的有效性。在Z居民区，由于金书记对居民区公共事务的大量介入，已经在居民区中树立了党支部书记的个人威信。可见，党组织介入社区治理既作为对居民区群众自治功能不足而进行功能替代的产物，也同时构成了党组织在城市基层社区汲取合法性资源、巩固执政党的社会基础的重要途径。
但是，党的组织借助党政合一体制介入治理的模式，本身所固有的缺陷也暴露出来，具体如下。
第一，最为重要的是，党组织的权威被居委会的权威所置换，党组织作为一个组织本身的权威被党支部书记的个人权威所遮蔽。党组织对居民区公共事务的管理都要通过居委会来实现，以居委会的名义来行事。居民区党支部书记和居委会主任更多是以居委会干部而不是以党支部委员的身份与居民打交道。这种身份认同的错位，使得居委会不仅介入了党组织的权威形塑，甚至置换了党组织的权威。居民往往把党支部书记当作另一位居委会主任，大多数居民在与党支部、居委会交往时并没有清晰的概念要对党支部和居委会加以区分。对于居委会主任，更多地把她当作居委会主任来看待，根本没有虑及她作为党支委成员的身份。另外，党支部书记对社区治理的全面参与，导致党支部书记个人权威的扩大，但是这一个人权威的形成和巩固并未能直接上升为对党组织权威的完全认同，居民只知党支部书记而不知党组织何在，他们对党支部书记的认同与对党组织的认同严格地区分开来。问题在于，维系在个人身上的权威也就是克里斯玛型的权威缺乏持久的社会基础，具有不稳定的特征，将随着个人的离去而完全流失。
第二，执政党自身的组织建设很可能受到社区治理职能的制约，从而使两者产生矛盾。居民区党支部与居委会基本上实现了功能衔接，党支部书记更多地按照居委会工作来定位自身功能和绩效，而忽视了党组织自身的功能建构。金书记坦承，由于居委会工作负担太重，又担任了所有职能性小组的组长，根本无暇顾及党组织自身的工作。这样，党组织围绕社区治理开展组织建设和党员动员，但是社区治理过重的工作负担反过来又制约了党组织自身的组织建设，从而使原本良性的循环遭到阻滞。随着党组织自身建设的弱化，党组织的动员能力下降，将可能直接导致党组织在社区治理中功能的弱化。
第三，党群关系被行政事务所阻隔，日益间接化和功能化。居民往往把党支部视为在居民区中实施具体管理的行政组织。一些居民说，他们判断一名居委会干部好不好，根本不在乎他是不是党员，而是看他能不能为居民办实事。换言之，居民更多是从功能上而不是从价值判断上对党员做出评价，党员的角色在社区中被功能化，这在一定程度上降低了党组织在居民区权威系统中的象征意义。