城市居民自治组织创建的制度背景

居民委员会这一群众性自治组织的创设，与中国共产党建立的城市治理体系有着密切的关系。

进城之初，我们党在东北解放区城市和京津等地，开始是仿造农村解放区的县、乡、镇、村建制，设立了市、区、街、闾的过渡政权组织形式。街设正副街长，委派干部任街长或副街长。闾设正副闾长，闾长由群众推选、街政府委任。闾下设居民小组，组长由居民推选[1]。但是不久，我们党根据各地的情况，发现这种政权组织形式不适应城市集中的特点。刘少奇在北平街政府建立后不久就指出，城市与农村不同，城市集中，农村分散，城市政权形式不宜多极，宜集中于市政府。因此，城市不应当建立街政府、区政府，而应设立区公所，一切工作应该集中于市人民政府来统一部署，以避免政出多门和低效率[2]。据此，1949年6月间，天津市、北平市、东北各地都进行了新的政权建制，改区政府为区公所，取消街政府，将原有的街干部分配到公安派出所，“警政合一”[3]。以京津为始，各地逐步进行了类似的变更。

然而，经过一段时间的实践证明，这种将政权集中于市一级的政权组织形式，难以适应大城市的管理需要。如上海，1949年5月接管后不久，以市一级政府开展工作的难度就显示出来。1949年12月13日，民政局副局长屠基远提出报告认为，上海市人口高度集中，市政府要把政令推行到每一个角落，一定要和广大市民进行经常的接触，全部工作都由市局来办理是办不到的[4]。1950年5月，上海市民政局正式提出建立区人民政府的方案，1950年6月28日，上海市各区人民政府正式成立[5]。1950年7月15日，上海市民政局局长曹漫之在第一次全国民政会议上，根据上海解放以来区政府建设工作经验的总结和理论，提出建立区级政府的必要性，但认为区政府以下不应再有一级政权组织，可根据需要建立区政府的派出人员派出机关；根据居民居住生活和经济的要求，建立居民的福利组织与合作社组织，必要时可按街道、里弄[6]组织统一的居民委员会和居民小组[7]。根据上海市、北京市、广州市等大城市的经验，1950年11月13日，中央政务院颁布《大城市人民政府组织通则》，确认大城市在市人民政府的集中领导下，需要设立区一级政权机关。将区公所改回区政府，同时规定区下不再设立政权性组织，“区以下在公安派出所设民政干事1～3人”，即建立“警政合一”模式[8]。

然而在当时，这个区下组织形式问题是困扰各地政府的另一个实际问题。区级政府建立后，管辖范围仍嫌过大，工作太多，人员太少。实际上，无论是一级政府还是两级政府，各地为了开展工作的需要，都采取了不同的变通方式。如上海在军管会期间，建立了区军管会及区军管会的办事处。后来建立区政府时，为了防止出现区下政权的倾向，撤销了区接管会及其办事处，将已有的一些里弄组织交区政府（民政科）直接领导[9]。其他各地多根据规定，建立了“警政合一”模式。如贵阳市于1951上撤销了原有的居民临时委员会，在公安派出所设民政干事1人、卫生干事1人，通过户籍段和居民小组，专管辖区内的各项街道工作[10]。武汉市在建区政府的同时，也撤销了区下的区公所等，在公安派出所设民政干事1～2人。但随着各项运动的开展、各项事务的增多以及群众组织的纷纷建立，仅靠区政府推动工作显然力不从心，而且由于工作过于繁重，公安与民政分属不同系统领导，“警政合一”也运转不畅。如上海市很快发现撤销办事处过于草率，民政局在其1950年的报告中谈道：“由于当时群众尚未普遍发动与组织起来，有些撤销过早，以至于政府的下达任务往往贯彻不下去，损害了工作。”[11]武汉市也认识到区下组织的必要性：“当时领导上的意见：以有组织的群众带动无组织的群众。但在执行中发生困难，全区共二十几万人，因没‘脚’，很多工作无法贯彻推动，所谓以‘有组织群众带动无组织群众’在街道中是空的。”[12]为此，各地针对实际情况建立了各自不同的区下组织形式，在1954年前大约形成了如下四种模式。(https://www.daowen.com)

一是以北京市为代表的“警政合一”，在派出所内设行政干事或民政工作组，承担有关工作。除北京市外，尚有重庆市、成都市、南京市、贵阳市等。二是以上海市为代表，区下设立街道办事处。1951年6月，随着里弄正式成立居民委员会组织，上海市在原有冬防办事处的组织基础上，设置区人民政府派出人员办事处[13]。类似的有长沙及江西、湖南、广东、山西等省的一些城市。三是区下设街公所或镇公所，如天津市，1952年10月颁布《建立街公所暂行办法》，规定街公所是区政府的派出机关[14]。建立街公所的还有西安市、旅大市（现大连市）等。四是直接设立街政府。如武汉市，1953年元月，民主建政工作全部结束后，全市成立94个街人民政府，街以下吸收积极分子，组织民调、优抚、治安、文教、卫生五个委员会及街妇联[15]。类似的还有郑州市、太原市、兰州市、西宁市等市[16]。经过论证，中央最终选定了街道办事处形式。1954年12月31日，全国人大常委会通过《城市街道办事处组织条例》。该条例统一规定，10万人以上的市辖区和不设市区的市，应当设立街道办事处；10万人以下5万人口以上的市辖区和不设市区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处，作为市辖区和不设市区的市的派出机关。这一条例的颁布，统一了各地街道一级的组织形式。

由此可以看出，中华人民共和国城市政权形式经过了一个不断摸索的过程，充分发挥了地方的能动性。之所以由市而区再到区下组织，用当时的话语是“联系群众的需要”，也即政府推动工作、管理城市的需要，不仅形成了城市管理体制的两级政府，而且实际上建立了一种多层管理架构。在这一多层管理架构中，居民委员会与街道一起组成了城市社区基层的管理主体。在建构城市管理体系的同时，城市里弄、胡同里也建立、形成了各样的组织。这些组织都是在政府部门特别是不同名称的区下政府组织直接主持或帮助下建立的，也有为完成任务而由政府职能部门建立的，最主要的如公安部门帮助建立的里弄治安委员会或治安小组等。街一级组织的建立最直接的原因就是指导这些里弄组织，主要任务之一即是“经常领导和检查本街居委会和居民代表会议的工作”[17]。就当时的历史来说，街道组织与居民委员会的建立是一个相伴而生的过程，许多城市街一级组织是与居民组织同时建立的，如天津市，同时建立街公所与居民委员会；武汉市则同时建立街政府与居民小组；而有的城市街一级组织则在居民委员会的建立之后，如上海市，1951年4月开始正式建立居民委员会，至6月开始正式建立街道办事处。