对L区的观察
在此，我们通过对上海市L区的一些经验观察进一步比照两种国家介入方式下的居民区日常信任关系和治理合作行为模式，初步探讨和检视了邻里社会资本增生的政治逻辑。从1996年开始，作为全国社区建设示范城区的L区就锐意在本地区探索和建立基层治理的模本，在基层推行了具有不同导向的社区组织政策。与上海市的其他城区相比，L区在某种意义上已经成为社区基层组织变革最为典型的实验室。
在“两级政府、三级管理”框架下，居民区的治理有了比较充裕的资金支持和组织资源，在此基础上，1999年8月，L区的许多居委会进行了换届，以此为契机按照“议行合一”的原理改造了治理架构：居委会内部设置了若干个“专业委员会”，以强化居民区和街道的对口工作联系，同时也强化了居民和居委会之间的纵向行政联结。这些部门的建立，使得居委会进一步科层化，足以“分门别类”地治理邻里社会中的公共问题（参见图1）。与此同时，街道层面的大部分行政力量在居民区获得了“对应的”工作平台，它们派代表参加五个委员会，介入社区事务的治理过程。这些措施总体上强化了居委会这个主体在多方面解决邻里问题的决策和执行能力。
图1 “议行合一”的社区组织架构
在“议行合一”的模式中，邻里中基本的政治过程得到了制度化，包括每季度一次的居民代表大会和每月一次的专业委员会例会，下面是L区B居委会的一次邻里政治过程。
2000年8月，B居委会主持召开了物业管理委员会工作会，许多对物业管理有意见的居民列席了会议，他们在会上提出了十大问题，包括楼道照明不足、小区绿化面积太少、外来流动人口太多，等等。物业公司代表和街道代表对此积极回应，会上很快制定了一个解决这些问题的方案。物业公司的吴先生高度评价了这样的工作机制，认为专业委员会的运作可以避免公司和居民的“短兵相接”。吴先生认为，物业管理问题很敏感。因为现在是居民自己付费而不再是政府，所以居民一定会很认真地盘算，很挑剔管理质量。按理物业公司应由业主委员会聘请，按照市场化原则运作。但是由于业主委员会迟迟成立不起来，所以只能依赖居委会的工作机制来处理与居民的关系。居委会经常和居民打交道，居民们也支持居委会牵头与物业公司商讨房屋管理问题。[30]
房屋物业管理只是邻里治理的一个方面。不过从这个过程中我们可以发现，随着治理力量的专业化，治理过程逐渐被政府、居委会和居民的纵向联系所主导；而居民和物业公司作为治理的当事人对居委会这个组织体系的参与，又在很大程度上强化了居委会的管理权力。尽管不是所有的邻里事务都可以在这个框架内得到充分解决，但是由于居委会治理的有效性，客观上淡化甚至弱化了居民之间的横向交往行为或微观的自组织行动的必要性，这对于那些依赖于居委会提供社会服务和福利的居民来说尤其如此。居民L认为：
现在的居委会和过去的的确发生了某些变化，现在的居委会委员承担很多上面的事情。我觉得我们身边的居委会就是政府的一个延伸。不过，小区里的许多问题拿到居委会去说还是比较方便的，他们会登记我的情况，及时上报给街道有关部门。他们也很积极地想知道我们的需要，提供我们想知道的一些信息，比如劳保政策的变化什么的。我们这里有不少下岗工人还通过居委会找到了工作。[31]
对一些居民来说，在涉及居民个体利益方面的问题上，居委会成为一个便利的求助对象。而在很大程度上激励这种行为方式的是居委会行政化的组织模式。居委会把街道和其他社区组织力量糅合于新体制之中，这样的制度设计当然不旨在限制居民的横向交互，但是客观上，它吸纳着居民和居委会组织之间的行政连接，塑造了一种“纵向活跃”的邻里互动规则。换言之，这种“议行合一”的组织模式所蕴含的邻里社会资本是比较少的。
2003年，随着宏观层面上社区政策的自治导向，L区所辖居委会的组织模式再度经历变革。8月，D街道B居民区进行了居委会换届选举，与本区其他一些街道的做法类似，选举的一个目的是建立一种不同于以往的治理模式，也就是所谓的“社区自治、议行分设”的架构。在这个架构中，社工站作为“执行层”被导入，负责那些繁杂的与本小区居民有关的政府交办的行政事务、配合物业公司认真办理居民的公共事务和公益事业。其人员不一定是本小区居民，作为“上班族”，他们的工资由街道办事处支付；而建立在民选基础上的新居委会则成为“议事层”，通过选举，居委会的成员由那些热心公共事务、在居民中享有一定声望的居民担当，他们对社工有聘用和监督的权力。关于居委会和社工的关系，街道给社工的工资是由居委会根据社工的劳动数量和质量来分配的，而社工每半年要向居民代表大会述职一次，居委会则要对社工进行年度考核。这个架构的组织网络如图2所示。
图2 议行分离的组织模式
这种架构虽然强调各个行动主体之间决策、协商和执行的分工，但所构架的并不是纯粹的行政化关系，毋宁说是一种扁平化的组织网络关系。按照区民政局L科长的说法：
“四级网络”是社区建设的一个新理念。这个网络应该有新的内容，那就是议事层要得到发育，从而发挥居民和社会的主动性而不仅仅是政府单方面的主动性。从长远来看，社区管理是以人为本的。随着社会的发展，以后政府不可能包办一切，在发展基层民主的过程中，社区组织要遵循新的思路，“议行分设”是一个有益的探索。[32]
在“议行分离”的制度框架下，民选的居委会作为议事层，居委会主任、委员都不拿工资，平时也不坐班，其职责主要是对小区可能发生的重大事件行议事职能。平时街道布置的工作以及社区内的日常事务则由社区党总支书记领导下的社工具体负责完成。2003年以后，B社区有10名社工，其中一名为社工主任。社工对小区的管理与服务实行“条块结合”，即每名社工既要负责“条”（如民政、调解、卫生、治保、宣传、文教、计生、妇代、老龄、就业等）里的工作，即主要面向街道，完成街道下达的任务；又要负责小区“块”里的工作，社工作为“块长”（联络人），协助完成块上的工作。社区党总支书记全面统筹领导条块。
这个体制带来了邻里政治生活和社会交往模式的新变化，激活了社区内部的社会交往和社会信任关系，突出地表现在以下几方面。首先，“议行分离”体制在社区中创造性地聚集和转换出一些具有社区外部资源并有能力协调内部事务的积极分子，这些行动者不必直接面对街道布置的行政任务，他们只专注于居民的内部诉求。这些积极分子通过协商行为扮演着共识制造者的角色。在邻里的政治过程中，由“协调会”“听证会”和“评议会”构成的“三会”制度成为基本的协商治理机制。协调会由居委会内部的“调解委员会”负责召集，针对具体的邻里冲突开展工作；听证会由居委会不定期召开，为居民提供就社区问题提议的机会。居委会把这些意见上传给街道，或者交由社工站处理。评议会则由居委会每年召开一次，让居民评议居委会、社工站和街道行政工作质量。这些工作机制和之前的“专业委员会”不同，它们处理的主要是居民区内部的社会问题，而不是自上而下的行政事务；其工作方式是横向协商而不是纵向行政。正是在协商治理过程中，居民对居委会的参与呈现出更多的主动性，同时，协商式的治理也使居民之间社区认同感和相互信任感不断增强。曾是楼组长的D先生这样评论：
我们现在居委会中有不少颇有社会资源的居民。他们不用坐班，有更大的积极性，乐于对社区公共事务贡献意见。居委会作为自治的议事机关，也可以让居民们更多地参与和付出。通过居委会的许多协商活动，居民之间越来越熟识起来。[33]
其次，由于居委会从行政任务中相对剥离，催生了社区中新兴的非正式组织和更多的志愿行动，这在另一个方面显示出邻里社会资本的增生。在W街道R居委会，民选的H主任的一个工作重点就是建立热心社区建设的志愿者队伍，营造小区生活的新景象。民选居委会通过一个“能为小区做些什么”的问卷调查，通过志愿的形式把居民连接起来，使得很多居民成为小区中医疗保健、法律咨询服务的主力军。在R小区，各类讲座的主讲人是居民中的专家学者和行政干部，文艺活动由著名演员参与，组织参观由居民牵线搭桥。为了激活居民间的社会联系和对社区的认同，居委会还成立了“百人智囊团”，聘请了有特长的专家学者和行政领导做顾问；新居委会还在小区内建立了13支群众团队，每支团队都有专家学者或文体骨干参加，居民对小区活动的反响很好。2004年母亲节，R居委会举办了资助母亲的捐助活动，有107户家庭主动参加，捐款超过5 000元，在街道中被传为美谈。对此，居民有着这样的感受：
大家同在一个社区，应该守望互助，大家的事情大家办。参与居委会的这些活动可以更多地认识小区中的其他居民，分享更多的信息和乐趣。如果大家都躲在屋子里不出来活动，老死不相往来，不仅小区的一些问题搞不好，而且对小孩的成长和老人的照顾也不利，现在的居委会在这些方面的确下了不少功夫，居民之间熟了很多，关系也好了很多。[34]
最后，通过议事会等工作平台，居委会不仅催生并扩展了社区的积极分子，使得居民个体之间的互动、互信得到增强，更使得居民区整体的集体行动能力得到了提高。在R居民区，新当选的居委会为了使小区的文化生活和团队活动有更大的空间，H主任出面积极争取各级政府部门、街道、物业公司和共建单位的支持，目标是利用社会资源建设活动基地。对此，小区的居民也积极提供意见和建议。通过多次居民小组会议讨论和多方协调，一个500平方米、设备齐全的“社区之家”投入使用，里面设有医疗咨询室、法律咨询室、棋牌室、健身房、电脑室等，由社区志愿者组织、管理和服务[35]。