居民自治组织在各地的创建
一般认为，最早建立居民委员会的是天津市，时间为1950年3月。据笔者所查资料不足以支持这一结论。就时间上说，武汉市自1950年2月起就派出工作组着手建立被称为居民代表委员会的居民组织[39]。况且，天津市与武汉市当时所建立的居民委员会与后来的居民委员会是不同的。天津市1950年初建立了取代闾的居民组织。1950年7月，天津市人民政府公布《天津市各区居民委员会组织办法》，撤销闾的建制，在派出所范围内设立居民委员会，受区公所领导。居委会主任由派出所所长兼任，副主任由人民政府委派，其他人员则在当地居民中聘任[40]。这样的居民委员会实际上相当于一级行政组织。直到1952年民主建政时，天津市才于1952年11月在全市普遍建立起街公所与居民委员会[41]。武汉市的居民代表委员会组成是在工作组的具体指导下，由居民选举产生居民小组负责人组成的。这一组织形式由于种种原因没有继续下去，仅在汉口大部分地区产生了居民小组（少部分建立了中心小组）。1953年1月，武汉市正式成立街政府并组成了政府委员会和调解、优抚、治安、文教、卫生五个工作委员会和街妇联，使街一级组织固定下来，街以下设居民小组一种，组长掌握全面，三个副组长分别掌文教、卫生、治安，其他撤销或合并[42]。相对来说，上海市建立居民委员会十分强调从居民福利着手，并同时明确提出居民委员会是“群众性自治组织”。从这个意义上或许可以认为上海市是最早建立居民委员会的城市。上海市最早建立的里弄组织是居民福利组织。1949年年底，（黄浦）区接管会第五办事处宝兴里发动群众，建立了居民福利会[43]。这种福利组织中最普遍的是棚户区自来水管理委员会，这是一种以解决棚户区居民最为困难的吃水问题而组织群众的方式。在上海市接管办事处存续的近一年时间内，共组织了里弄福利会36个，自来水管理组104个[44]。由于接管办事处的撤销，这一组织形式未进行下去。对上海市居民委员会建立具有决定意义的前期组织是1950年11月开始的冬防组织。上海市在全市范围内建立固定的群众组织，要求全市都必须建立冬防队、冬防组。建立冬防队，是在政府主导下完成的，强调要从福利入手，以调动居民的积极性，增强凝聚力。这一冬防服务队就是上海市居民委员会的前身。1951年4月20日，为加强基层民主建设，上海市召开街道里弄代表会，会议决定将人民冬防服务队改组为街道里弄居民委员会，并确定以梅芳里为试点[45]。1951年5月19日，梅芳里38条里弄推选代表53人，选出委员15人组成居民委员会，设总务、福利、安全、卫生、文娱五个组。6月8日，经区政府批准，正式挂牌成立梅芳里居民委员会[46]。以此为推动，至1952年年底，全市建立居委会3 891个。共有委员49 854人，包括人口421万余人，占全市人口的85%[47]。在此过程中，上海市始终认为这一组织是群众性的，开始定名为群众性福利组织，在正式建立居民委员会时就明确定名为“群众性自治组织”[48]。相比之下，武汉市到1954年1月的《居民委员会组织通则》（草案）中才首次提到居民委员会是“群众性自治组织”，此前则多冠之为“基层组织”。[49]
就全国来说，各城市建立居民委员会过程大致类似。1950年8月，金华市、长沙市开始建立居民委员会。贵阳市在保甲制度全面废除后，于1951年1月，以原三个保左右为一个段建立了居民临时委员会。济南市废除保甲后，经过闾联合成街行政委员会的基础上，于1952年正式建立居民委员会。安庆市解放时废除保甲制度，成立了居民行政大组和行政小组。在1952年9月民主建政运动中，以居民行政大组为单位召开代表会议，选举产生了居民委员会。沈阳市在1952年年底建立了区驻街道的民政干事负责指导下组织起来的居民委员会[50]。
城市管理的复杂性需要复杂的组织体系，既需要政权体系也需要社会体系。1955年上海市民政局副局长屠基远编写了《城市居民委员会工作》。对于“为什么要建立居民委员会”问题，他总结为四条：一是通过居民委员会，政府就可以将在里弄、大楼中60%的无组织居民组织起来，“听取他们的意见与要求，获得他们的协助与监督。国家的政策法令也可以像通过其他单位的组织一样，通过居民委员会，贯彻到居民群众中去”；二是里弄是所有居民生活的地方，有许多有关居民共同福利的问题，“成立居民委员会，使居民组织起来，共同做好居住地区的共同生活福利工作，解决居民自己可能解决的问题”；三是政治教育，“组织居民委员会，通过文化宣传等，对居民进行教育，提高政治觉悟，扩大社会主义的思想阵地”；四是“揭发反革命分子各种违法活动，巩固社会治安和革命秩序”[51]。中华人民共和国成立初期，即从1949年至1958年大跃进前，居民委员会较好地发挥了“三自”的作用。居民委员会自建立起就是群众性的自治组织，其建立、特点及走向都受到大的社会背景的制约，并随着社会发展的不断变化而表现出不同的形态。历史发展告诉我们，在城市治理中，发挥居民委员会的自治作用，建设基层民主，必须从实际出发，坚持党的领导和依法自治，根据政治、经济和社会发展的需求，进行自治组织和管理创新，不断推进城市居民自治的能力与水平。
［本文原载于《政治学研究》2003年第1期。］
[1]《北京的黎明》，北京出版社1988年版，第221页。
[2]北京档案馆编：《北京和平解放前后》，北京出版社1988年版，第250页。
[3]《北京的黎明》，北京出版社1988年版，第221页；《津市变更街区组织》，《解放日报》，1949年6月23日。
[4]屠基远：《建立上海市市区分区行政机构的初步研究》，上海市民政局档案，2-34，第4—14页。
[5]《一年来民政工作总结》，上海市民政局档案，19-43，第40—43页。
[6]当时城市居民居住区在各地有不同的称呼，南方一般称为里弄、里巷，北方多称为胡同。为行文方便，本文在叙述全国各城市街道以下居民居住区时多用里弄一词指代。
[7]范静思主编：《上海民政志》，上海社会科学出版社2000年版，第41页。
[8]《大城市区人民政府组织通则》，武汉市档案馆，总卷宗29，目1，第4卷。
[9]《上海市人民政府指示》，上海市民政局档案，2-117，第10页。
[10]《解放初期云岩的民主建政工作》，中共贵阳市党史工委办公室编：《建国头七年贵阳党史资料》，1989年，内部资料。
[11]《一年来民政工作总结》，上海市民政局档案，19-43，第40—43页。
[12]毕健勇：《关于建立街以下各种组织的意见》，武汉市档案馆，29-1-83，第1页。
[13]《关于各区冬防办事处撤销后设置区人民政府派出人员办事处的指示》，上海市民政局档案，35-35。
[14]陈渐闽、张景虎：《城市街道党的建设》，天津出版社1996年版，第10—11页。
[15]《四年来工作情况简报》，武汉市档案馆83-1-192，第63页；《江岸区52年一年工作总结报告》，武汉市档案馆，29-1-48；《江岸区民主改革委员会第三工作队民主斗争民主建政计划》，武汉市档案馆，29-1-32，第1页。
[16]以上关于街道组织的分类，见《〈关于城市街道组织通则〉（草案）的几点说明和修改意见》，上海市档案馆，B168-1-777，第8—9页。
[17]天津地方志编修委员会：《天津通志·民政志》，天津社会科学院出版社2001年版，第93页。其他各地如上海、武汉等亦如此，只存在表述上的差异。
[18]《北京的黎明》，北京出版社1988年版，第183—184页。
[19]武汉市档案，83-1-148，83-1-502等。
[20]《上海市区民主建政工作总结》，上海市档案馆，B168-1-763。
[21]《武汉市民政局工作总结报告》（1949.5—1950.5），武汉市档案馆，83-1-148，第8页。
[22]《上海市居民委员会调查综合报告》，上海市档案馆，B168-1-773。
[23]《武昌区新河地区街道民主改革工作结束报告》，武汉市档案馆，35-1-813。(https://www.daowen.com)
[24]《本市区以下基层组织调查材料汇编》，上海市民政局档案，2-558，第1页。
[25]《关于球场街建立居委会工作情况和意见》，武汉市档案馆，83-1-508，第43页。
[26]《上海里弄工作情况综合报告》（初稿），上海市民政局档案，2-980；屠基远：《城市居民委员会工作》，上海人民出版社1955年版，第1页。
[27]华伟：《单位制向社区制的回归》，《战略与管理》2000年第1期。
[28]见上海市民政局档案34-18中的《关于区以下建立与不建立一级政权组织》的报告所引。
[29]《清洁卫生运动普遍开展》，《天津日报》，1949年10月20日；王鹤龄：《接管内三区，建立街政府》，《北京解放前后》，北京出版社1988年版，第253页。
[30]《民政科第二季度工作总结》（武昌），武汉市档案馆，35-1-422，第40页。
[31]《武汉市人民政府武昌办事处民政科四个月工作总结》，武汉市档案馆，35-1-422，第4页。
[32]上海市民政局档案：《上海市居民委员会组织暂行办法（草案）》。
[33]谢觉哉：《人民民主政权建设和民政工作的成就》，《中共党史教学参考资料》第19册，国防大学出版社1986年版，第570页。
[34]转引自项飚、宋秀卿：《社区建设和我国城市社会的重构》，《战略与管理》1997年第6期。
[35]具体见郭圣莉、高民政：《建国初期上海市居民委员会创建的历史考察》，《上海行政学院学报》2001年第4期。
[36]刘春等主编：《基层的民主与民主管理》，华夏出版社1994年版，第187页。
[37]《省人民委员会通知》，武汉市档案馆，83-1-503，第1页。
[38]《武汉市居民委员会经费使用情况检查报告》，武汉市档案馆，83-1-503，第23页。
[39]据民政部城市工作处韩金永介绍，有人称最早建立居民委员会的是杭州市，为1949年年底。
[40]天津地方志编修委员会：《天津通志·民政志》，天津社会科学院出版社2001年版，第104页。
[41]《天津市街道组织建设的几点体会》，武汉市档案馆，83-1-739，第41页。
[42]《江岸区52年一年工作总结报告》，武汉市档案馆，29-1-48，第1页。
[43]《黄浦区人民政府1950年工作总结》，上海市民政局档案，2-118，第3—10页。
[44]《上海市区民主建政工作总结》，上海市档案馆，B168-1-773。
[45]《本市举行街道里弄代表会》，《解放日报》，1951年4月22日。
[46]范静思主编：《上海民政志》，上海社会科学出版社2000年版，第50页。
[47]同上书，第51页；参见上海市民政局相关档案资料。
[48]郭圣莉、高民政：《建国初期上海市居民委员会创建的历史考察》，《上海行政学院学报》2001年第4期。
[49]政务院政法委员会办公厅建政组：《关于几个大城区以下居民组织问题的调查报告》，上海市民政局档案，2-596，第9页。
[50]《安庆解放三十年1949—1979》（内部资料），1979年，第39页；中共贵阳市委党史工委办公室编：《建国头七年贵阳党史资料》（内部资料），1989年；华伟：《单位制向社区制的回归》，《战略与管理》2000年第1期；吴云琪、常兆儒：《关于调查城市居民委员会的一些体会》，《法学研究》1962年第2期；刘春、李燕华、刘俊杰主编：《基层的民主与民主管理》，华夏出版社1994年版；浦增元主编：《中国基层群众性自治组织》，上海市民政局相关档案。
[51]屠基远：《城市居民委员会工作》，上海人民出版社1955年版，第1—3页。