自治与业务指导关系
居民委员会从自治性的角度出发是社区管理的主体，它的权限是来自居民会议的授权，而不是来自行政授予，管辖街道的一部分区域，因而无论从法律上来说，还是从居委会权力来源来说，居委会都应该是基层群众的自治组织。但居委会同时又是社区建设中沟通政府和社区的关键力量，直接反映社区各项功能的发挥情况。事实上，社会转型时期中国的社区管理主要是通过街道办事处和居民委员会两个主体来完成的，因此协调好两者之间的关系对于社区功能的发挥意义重大。
居民委员会是我国城市管理中最基层、最基础的组织。居民委员会不仅要为居民创造一个舒适、整洁、安全、方便的生活环境，解决居民生活中的诸多不便，减少他们的后顾之忧，使他们精神饱满，专心致志地工作学习，而且要发挥纽带和桥梁作用。近年来，居委会在街道办事处的指导下，积极向居民宣传党的方针、政策和国家法律、法令，进行理想、道德、文化、纪律、法制教育，发动居民积极开展创文明小区、文明楼组、“五好家庭”和社区单位共建精神文明等活动；积极开展尊老爱幼，保护妇女儿童、老年人、残疾人合法权益；积极做好人民调解工作，开展群众性治安保卫工作；动员居民搞好家庭和环境卫生，协助有关部门搞好社会公益福利事业；组织开展社区服务，加强社区建设和管理，提高城市文明程度和市民素质。居委会在各项公共事务中发挥了积极的作用，为繁荣和振兴上海城市作出了一定的贡献。
同时，由于城市行政管理体系和组织的最低层级设在街道办事处，因此居民委员会又是制度意义上最重要、最实在的基层自治领域和组织。《城市居民委员会组织法》依据宪法规定了居委会六大任务：一是宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动，提高城市的文明程度和市民的素质；二是办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；三是调解民间纠纷；四是协助维护社会治安；五是协助政府和它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作；六是向政府和它派出机关反映居民的意见要求和提出建议。《城市居民委员会组织法》第20条的规定为政府大幅度地向城市居民委员会指派任务提供了法律上的支撑。该规定是：“市、市辖区的人民政府有关部门，需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行的工作，应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排。市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导。”
行政力量融于社区之中，是社区的中国特色。社区规划的制定和实施充分说明了这一点，社区规划的制定和实施都是由政府主持的，即政府主导。政府主导就是主要负责制定社区发展规划，制定实施社区建设和管理政策，保证社区发展一定的人、财、物的投入，建立社区建设和管理制度，协调企业、社团、志愿者和社区成员参与社区建设和管理的工作，检查、监督社区建设实施情况[9]。1995年5月上海在10个区的10个街道开始试行“两级政府、三级管理”模式。两级政府指市政府和区政府，三级管理指市政府、区政府、街道办事处对社区建设所实施的管理。在“两级政府、三级管理”模式下，上海街道办事处被授予以下列权限：（1）部分城区规划的参与权；（2）分级管理权；（3）综合协调权；（4）属地管辖权。这些权力的授予使街道从政府的派出机构向基层一级行政机关转变跨出了坚实的一步，这一组织创新使各项权力融入街道，整合了各项资源，扩大了街道办事处的权力，强化了街道办事处的社区管理功能。
街道是目前进行社区建设的最主要的主体。街道办事处作为政府的派出机构，在组织结构和运行机制方面具有鲜明的行政性特征，它以纵向垂直的行政隶属制约结构和自上而下的命令服从方式实现自己的行政目标。主要的职能是协调政府职能部门的管理和服务职能，指导社区委员会的工作。随着改革开放的深入，特别是随着社会主义市场经济体制的初步建立，迫切要求街道办事处在提高行政管理水平的同时推动基层社会的发育、成长，提高基层的社会化管理水平，推动城市基层民主的发展。作为最基层行政组织，街道办事处随着城市管理体制自1995年以来的变化而变化，其性质、地位、职责与任务进一步明确，其行政能力也有了明显的变化，具体体现在形成了较为完善的组织体制、行政决策机制以及较为独立的财政体系。街道办事处直接面对社区，是社区建设和管理的关键，也是推动基层民主建设的关键。街道办事处应从政府主导社会的角度，增强综合指导功能。“主导”不是“主宰”，现代文明社区的自治程度越高，意味着政府在社区的行政行为越少。
街道办事处面向整个基层社会，是实行民主自治的手段，以稳定和发展基层社会为己任，培育社会化力量，推进基层社会的民主发展。街道办事处依据《上海市街道办事处工作条例》和上级区政府的授权，行使相应的行政管理职能，包括对本辖区内的城区管理、社区服务、社会综合治理、精神文明建设、街道经济组织行使领导、协调、监督等职能，对地区性、群众性、社会性的工作承担全面责任，从而完成对社区日常行政事务的领导，组织社区服务和社区建设。街道办事处根据“两级政府、三级管理”的要求，设立市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会这四个工作委员会，具体承担社区管理、精神文明建设、社区治安和街道经济等工作。街道通过居委会的民主选举弱化街道对居委会的纵向领导关系，建立指导关系，发挥居委会在自主管理中的重要作用。(https://www.daowen.com)
城市社区建设特别强调街道办事处这一级管理作用的原因如下。第一，是深化经济体制改革的需要。按照政企分开、精简、统一、效能的原则，政府管理经济的职能将要转到制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，加强社会管理，创造良好的经济发展环境和社会发展环境上来。不应由政府行使的职能，如行业管理职能要逐步转给社会中介组织，企业管理职能要逐步转给企业，部分社会性事务管理职能要逐步转给社会。在发展社会主义市场经济的新形势下，许多社会职能将要更多的依托社区来承担，充分发挥社区管理的作用比在计划经济条件下显得更为重要，因此改革越是深化，就越需要加强街道社区管理。第二，是加强城市现代化管理的需要。随着城市的发展，城市现代化管理的任务将越来越重，管理的重心也正在下移，相当一部分城市管理职能将逐步向街道聚集，这样街道的任务会不断加重，管理难度会不断增加，管理的要求也不断提高。只有加强街道社区管理，才能将城市管理的各项措施落到实处。第三，是提高居民生活质量和环境质量的需要。随着居民收入的提高，居民对提高生活质量和改善生活环境的要求也日益提高。社区是广大居民安居乐业的生活基地，强化街道办事处的功能，对于加强交通、卫生、环保、绿化等社区市容环境综合管理，强化社区社会治安综合治理，提供各种便民利民的生活服务，不断提高居民的生活质量，为居民创造清洁、安全、方便的生活环境，具有直接的、重要的意义。第四，是加强基层基础工作和维护社会稳定的需要。社会稳定是顺利进行改革开放和现代化建设事业的必要条件。街道社区是保持整个社会稳定的基础，只有这个基础稳定了，国家才能长治久安。现代社会秩序基本上是稳定的，但是影响社会稳定的因素依然存在，如产业结构调整加快产生的矛盾，改革开放深化中出现的矛盾，地区经济发展不平衡带来的矛盾，外来流动人口增加造成的矛盾，历史遗留下来的矛盾等，要把这些矛盾及时地解决在萌芽状态，解决在基层，使之不成为影响全局的问题，就需要加强街道办事处的作用，充分发挥街道社区维护社会稳定的功能[10]。
从当前社区全面发展的要求来看，在充分发挥街道行政组织作用的同时，必须引入并发挥社区中各类群众性、自治性社会组织的作用。在此，居委会的作用是关键。居委会与街道应该是相辅相成的两个方面，街道工作离开了居委会将一事无成，居委会工作离开了街道也是寸步难行。《上海市街道办事处条例》第8条“街道办事处的职责”中的第一项是指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作。《城市居民委员会组织法》第2条也规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它派出机关开展工作。”由此可见，街道办事处与居民委员会是指导和被指导的关系。
那么为什么街道办事处与居民委员会的关系是指导型的而非领导型的？其一，居委会自治组织的性质决定了它与街道办事处的关系不能是领导与被领导的关系。因为居委会是群众性自治组织，不是一级政权，也不是基层政府或街道办事处的分支机构。两者的关系不应当是行政领导关系，而是国家政权机关对基层群众性自治组织的指导关系。其二，居委会是城市基层政权工作的重要基础，街道办事处的许多工作只有依靠居委会才能落实，党和政府的各项方针政策，只有通过居委会才能传到千家万户。
街道办事处与居委会的指导、支持和帮助关系主要集中在以下几个方面。（1）指导、支持和帮助居委会搞好组织建设。按照《城市居民委员会组织法》的规定，指导和帮助居民委员会搞好换届选举工作，选配好居委会班子；指导帮助居委会建立健全下属工作委员会，使其发挥应有的作用；指导帮助居委会按照居住地就近划分原则设立居民小组。（2）指导、支持和帮助居民委员会搞好思想建设。采取多种办法与形式加强对居委会专职人员及各居民委员会成员的培训，不断提高他们的政治、业务素质、政策法制观念和管理水平，使他们适应新的形势，做好居委会工作。（3）指导、支持和帮助居民委员会搞好制度建设。指导、支持和帮助居民委员会建立健全工作负责制、考勤制度、例会制度、学习制度与向居民会议报告工作制度，明确居委会每一个成员的责任。（4）指导、支持和帮助居民委员会做好《城市居民委员会组织法》规定的各项工作，切实帮助居委会解决工作中的实际困难。
对于居民委员会而言，也应该接受街道办事处的指导，并且有义务协助街道办事处开展工作。首先，这是因为作为基层群众自治组织的居委会，不是毫无约束的组织，而是在国家法律、法规和政策许可的范围内，在党和政府的领导下行使自己的自治权利，这就决定了居委会组织必须接受街道的指导。其次，居委会所负担的工作任务在很大程度上是街道办事处开展社区管理工作的组成部分，街道办事处在人、财、物、权威性和政策水平等方面都比居委会拥有更多的优势。因此居委会要做好自身工作，就有必要虚心接受街道办事处的指导、支持和帮助。最后，居委会在街道办事处的管理范围之内，是街道办事处的直接工作对象和城市社区最基层的群众组织，因此，如果居委会不协助街道办事处开展工作，其社区管理工作就很难在广大居民中得到贯彻执行，国家的行政管理和城市社区的两个文明建设就难以顺利开展。为此，《城市居民委员会组织法》规定，协助基层人民政府或者它的派出机关开展工作是居民委员会应尽的义务。居民委员会协助街道办事处开展工作，主要是协助街道办事处做好与居民生活及利益有关的公共事务与公益事务，完善社区管理与社区服务，从而把城市居民区建设成为中国特色社会主义新型文明社区。