（一）行政主导
社区“抗非”分为两个层次的动员形式：一是街道向居委会进行行政动员，居委会落实街道布置的任务；二是居委会为执行街道命令，动员社区积极分子参与“抗非”。在整个动员体系中，最关键的是街道办事处，整个动员过程仍跳不出“上令下行”的体系，行政主导色彩十分浓厚，不妨称为“准行政体系”。
1.街道-居委会：准行政体系
整个社区的“抗非”工作明显由上级发动。从整体来看，社会对“非典”的反应经历两个阶段：前期疫情信息不透明，媒体报道较少，公众大多通过非正规途径（如人际网络）获得相关信息，居委会则按兵不动，淡化并辟谣；随后，政府对疫情的披露走向透明，全面推进“抗非”工作，居委会也随着上级号令，进入紧张的动员阶段。只要哪个地区出现大量“非典”病例，该地领导极可能被“就地免职”[32]。疫情防控工作执行力度、运作强度渗透深度都是罕见的，“抗非”成效异常显著[33]。
换言之，居委会“抗非”行动基本按照国家的“动员决定”展开。某居委会主任说：“（非典时期）上面抓的工作居委会才跟着抓，然后（动员）居民配合工作，上面没有通知的工作，居委会基本不会去做。到基层社区开始行动时，信息基本已经公开化。”[34]可见，居委会“抗非”工作的步调，基本与国家保持一致，听命于上级街道的指挥，即便事关社区自身也不例外。
行政“抗非”的体制安排，基本上由居委会组成“应急小组”直接听命于街道指令，配合街道工作。“非典”时期，各行政层级的“防非小组”和“防非办公室”与各级组织一一对应，命令逐级传达，直至社区行政枢纽——区政府派出机构的“街道办事处”。街道接受其上级部门的“抗非”任务，通过对居委会的直接布置，落实各项“抗非”任务。此过程中，居委会则类似于专门执行街道指令的下属或派出机构[35]。某居委会主任这么说：
（“抗非”期间）居委会干部经常到街道开会，街道（利用此时）向居委会布置工作，除了有些书面文件、通知，也会下发各种资源与宣传品，还在社区里竖旗子、吹喇叭、拉横幅。我们遵照街道的工作布置。那段时间每天都加班，分早中晚班，一有特殊异常情况，要马上向街道报告。[36]
除了各种异常情况要立即汇报，居委会还必须每天两次定时将社区有关情况上报街道。居委会除了发放各种街道下发物资（如口罩等）、张贴海报横幅、服务隔离居民和社区消毒清洁等外，每天还必须对隔离者强制测量体温两次，对所有来沪、返沪人员进行检查，对疑似病人予以登记和健康检查等[37]。除了每天逐级上报疫情信息外，还调用覆盖全市的信息化网络，对潜在威胁进行追踪和监控。基层社区中，居委会服从街道的部署，执行行政任务，进入居民生活，动员居民参与的举措都获得居民的理解与配合，国家行为的合理性与合法性都随之提升[38]。
居委会服从、遵照街道的规划，按部就班地展开工作。从这个角度看，社区“抗非”动员主要是街道“由上至下”的单向布置，居委会被动地配合执行，对上是“有求必应，坚决执行”，但“由下至上”的要求与主张却不多。除了必须上报信息之外，居委会很少就“抗非”工作提出相应的资源诉求或方法建议。对此，居委会主任们说：
做什么？如何去做？居委会都是应上面要求而行动。
上面没有叫做的事，居委会不好做。我们对街道（的决策）没有什么意见，也从没想到有什么要求建议，只管照做就行。[39]
也就是说，在“抗非”过程中，“居委会不节外生枝，不自作主张行事，不触碰街道没有布置的任务”[40]。结果，街道成了调控中枢，指挥社区的全部“抗非”工作，居委会只要依命行事即可。“非典”期间，上海每个街道-居委会体系都是如此——“由上而下”层层统一布置；街道与居委会频繁互动，如居委会定期、不定期到街道开会，街道随时电话布置任务，居委会一天两次上报信息等，既强化了双方单向垂直隶属关系，也抑制了各居委会间横向沟通的机会。“抗非”期间，社区之间很少有联系和“抗非”经验的交流，即使有，也是街道出面组织的。[41]各社区清一色地服从街道安排，因此，各个居委会的“抗非”行动很相似，少有创新。
综上所述，从应对危机的过程来看，居委会表现出明显的“行政性”色彩[42]，作为国家行政执行代理人的角色突出[43]。之前居委会被认为处于国家和社会之间，但又常常游离于国家和社会之外的“双重代理人”身份[44]，或者兼具“行政性与社区嵌入性”[45]的特征，在危机时期并不明显。
居委会干部何以坚决执行上级指示？芮杰明认为，“居委会干部对他们的工作和权威引以为傲，从‘主任’或其他头衔的尊称中获得不小满足，不知疲倦地协助上级政府的社区工作”[46]。但根据我们的调查，这些干部未必那么具有自发性，训令过程的权力基础在于居委会对街道的资源依附。例如，“抗非”过程中，部分街道一方面将居委会的“抗非”表现与“文明社区”评比挂钩，另一方面对表现较差的居委会公开批评，并暗示表现不好的干部将无法继续任职[47]。反之，居委会干部对街道布置的繁重任务，即便有所抱怨，也无法拒绝执行，因为他们认为“自己拿街道的工资，就等于帮政府干事”[48]，正所谓“养兵千日，用在一时”。因此，在角色认知上，他们视已为行政体系的一部分，基本认同“行政化”的身份与职能。在“非典”时期，居委会与街道间紧密的命令服从与资源依附关系表现得更为明显（或关系更紧密）完全如同行政体系中的上下级关系。
2.社区动员：居委会中心的社区网络
观察社区的“抗非”动员体系，居委会成了国家/街道的“脚”，一切动员任务均由街道掌控，由居委会具体落实。但要全面完成街道交付的任务，居委会人手与资源有限，往往力不从心，因此，必须借助联结居委会-居民的积极分子网络。根据媒体报道，上海市政府对抗击“非典”的总结写道：
上海市政府依托“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体系，实行“以块为主，条块结合”的扁平化属地管理，形成“纵到底，横到边”的“抗非”网络，确保无人漏网[49]。
笔者调研的居委会分别有7人和12人（上海居委会的成员一般在10人左右），由于人力有限且任务繁重，只有依靠社区积极分子/楼组干部的协助，才能完成街道交付的任务。参与“抗非”工作的社区网络都建立在已有的“积极分子队伍”基础上，只是人数比平时稍多，规模更大。这些由居委会发动的积极分子，通常以楼组长为核心成员，形成以“居委会干部”（兼任块长/片长，负责督导数个楼组）和“楼组长”为核心的“社区行政网络”，居委会干部是中心力量，必须扮演指挥、带头的角色，积极分子则相对是被动员参与工作[50]，协助居委会干部的工作。正如某居委会主任所说，“这个网络（非典时期）和平时社区骨干分子网络一样，只是发动的人更多些。这当中由居委会干部带领，由他们牵头发动楼组长进行‘抗非’”。
（非典期间）发动起来的干事的楼组长、积极分子50人左右，如MH区GM街道PY社区共有35个门栋，每个门栋12户人家，由一个楼组长分管，共35个楼组长，全部发动起来。每3～5个楼组里有1个块长，就是分管片块的居委会干部。[51]
由于积极分子网络人数多、覆盖广，遍布社区各个楼栋，能够大范围延伸到居民中，与他们保持密切互动，并以较低成本为国家提供其所需的信息。由于“非典”时期的各种疫情信息尤其重要，居委会必须借助积极分子方能达成使命：一方面，减轻居委会的负担，对居民的监控也才能达到“疏而不漏”；另一方面，积极分子可以作为“居委会”和“居民”之间的缓冲地带，无论人情动员或信息搜集都更加便利和有效[52]。因此，“非典”期间的上海社区被称为“守望社会”，通过分散、无形和柔性化的网络，减少权力行使的阻力。但必须说明，这些积极分子并非自发参与的居民，而是由居委会组织动员的。积极分子获取居民信息的高效与优势，正是居委会策略性对其予以培养的重要原因[53]。
调查发现，处于“抗非”工作的非常时期，面对极易感染的病源，社区积极分子网络之所以能够被快速动员起来，关键在于以楼组长为主的积极分子网络。这类网络早在危机之前便已形成，早已成为社区动员、治理结构的一部分，一旦面临非典危机，这些本来属于“半体制”的力量，便能够被迅速动员起来。对此，某居委会干部深有体会：
“非典”期间（，积极分子）被迅速动员，主要在于平时的基础做得扎实，平常的常态网络联系很重要，紧急时期才能牵动这些网络。“非典”结束后，街道给每位楼组长发了一百块钱。[54]
就其身份来看，积极分子与普通居民一样，都是社区成员[55]，他们也来自普通居民，只是由于“喜欢参与、健谈、爱热闹、能说会道、管事情、热心等”[56]，才被居委会争取、动员并组织起来，形成与居委会互动频繁并最终协助政府治理社区的网络[57]。换言之，他们积极回应国家的召唤，自身被动员参与其中后，便成为协助居委会动员其他居民的网络成员[58]。鉴于此，耿曙等将积极分子群体称为“行政网络”，通过作为“国家基层代言”的居委会组织协调，使得原本与体制无关的居民被动员起来为体制服务[59]。
积极分子之所以参与社区事务主要基于心理和社会需求，如获得成就感、体现个人价值和营造社交机会等非物质报酬，尽管可能得到微薄的物质报酬，但这并非是他们参与动员的主要动机；更重要的可能是居委会干部平时进行的节日拜访、生病看望、年终联欢等，与积极分子建立的基于情感、信任和互惠的人情关系发挥了重要作用。奖励、慰问或培养积极分子网络的成本主要由街道埋单。这类网络一旦形成，会发生相互增强的作用，具有较强稳定性[60]。这些已经存在并处于运作的网络，在需要他们发挥作用时，就能迅速有效地被国家动员。
对此，芮杰明认为，这些积极分子基于类似西方社会的“地方自发精神（local voluntarism）”[61]，但我们认为，这些“积极分子”与西方社区的草根组织在本质上并不相同，他们的参与在很大程度上是居委会或国家选取并动员的结果。例如，某居委会主任说，“朱阿姨2002年开始做楼组长，当时看她人还可以，就上门和她沟通，了解她，这样很真诚地动员了她四次，她才答应做的。”所以，积极分子看似主动参与，实则并非完全自发。从这个角度观察，“居委会干部-积极分子”的社区网络，更是国家行政力量介入“社区建设”的成果。因此，上海“抗非”期间，启动了经营多年的社区治理体系，正是上海“抗非”成功的关键。换言之，国家为了有效控制“非典”疫情蔓延，基本依靠传统的“政治动员”模式，进行社区层面的组织工作，也使得这些社区治理的网络，被证明为附属于国家体制、行政机关的下属[62]。
综上所述，社区“抗非”是行政力量起主导作用，其下存在两阶“动员-参与”模式，即“行政化的居委会”作为连接国家行政力量和居民的桥梁，“社区积极分子”又将居委会和普通居民勾连起来，但两者均为被动员参与“抗非”。因此，上海社区“抗非”也是纵向行政体系和横向执行分工协作的过程，即“市政府—区政府—街道”的纵向行政体系构成“抗非”主轴；“居委会干部（块长）—积极分子—居民”的横向执行网络，向居民的私人领域延伸。由此，形成了“由上至下、由外而内，纵到底、横到边”的军事化或半军事化的“抗非”体系，使“抗非”政策得以落实到社区的每家每户。