四、结论
目前城市基层民主的发展尚处于启动阶段，居民区内大量的政治资源还没有被开发出来。由于城市居民区是单位之外居民休息处所，而没有形成共同的利益和情感关系，它不可能是滕尼斯所说的，以利益为纽带的“社会”，甚至也很难说是以情感为纽带的“共同体”。由此而导致了对社区治理的低度参与状况，居民区难以形成独立的自治体系。作为基层自治组织的居委会，其人员组成和工作状况基本上反映了居民区的参与水平。居委会干部都是退休人员，甚至以女性居多，这仅仅是表象而已。他们之所以承担社区治理职能，其决定性因素并不在于年龄、性别，也不仅仅在于他们因退休而带来的“闲暇”，而在于他们的社区意识和参与热情。无论如何，居民区民主自治程度总是与对居民区公共事务的参与程度结合在一起，并由后者所支撑。在低度参与的条件下，基层民主自治就缺乏坚实的基础，典型的表现就是自治功能不足。
在无法通过自下而上建构的方式实现居民群众完全自治的条件下，通过国家政权力量自上而下介入，来弥补因低度参与而导致的自治功能不足，就是一个必然选择。以此为由而形成的国家政权介入，则必须具有发展和调控双重目标，一是加强社区治理，一是推进自治发展，两者缺一不可。关键问题并不在于国家政权是否应当介入，而在于国家政权以何种方式介入。如本实例所示，通过街道行政权力干预的介入途径具有局限性，因为在加强社区治理的同时也制约和限制了群众自治的发展。
目前看来，国家政权力量更为合理的介入途径是通过居民区内的党组织来实现这一目标。党组织对社区治理的介入并不会造成上述困境，原因在于，与街道行政权力外在于居民区不同，居民区党组织是内在于居民区的，居民区党员都是居民区内的居民，党组织对居民区公共事务的介入，同时也就意味着居民区内党员居民的政治参与。另一方面，党组织对居民区党员的动员，并不依赖于物质利益或行政权力，而是党组织本身所具有的强大组织资源。党组织的组织资源，包括两个方面，一是以居民区党支部为主体动员居民区退休党员和在职党员参与社区治理，一是借助单位党组织的组织资源，促使在职党员参与社区治理。对于扎根于居民区中的居民区党支部而言，党组织自身建设必须与社区治理相结合，借助执政党的组织资源，促进居民区内党员对社区治理的民主参与，进而带动居民群众的广泛参与。党员个人对社区治理的参与不可能是完全孤立的，而会在居民区中产生联动效应。一名居民区党员的参与，有可能带动其家庭成员乃至左邻右舍对居民区公共事务的参与，从而逐渐扩大政治参与面。因此，居民区的党组织建设完全可以纳入基层民主发展的目标之中，以党建促参与，为基层民主的发展创造条件。
从一开始，党组织在社区治理中就担任双重角色。一是促进基层民主参与的发展，一是对之加以调控和引导。随着社区治理结构的转型和业主委员会的发展，居民通过业主委员会参与到社区治理中来，从而形成居民区党支部、居委会、物业公司和业主委员会并存的社区治理结构，其中，以个人利益为基础的政治参与将在社区治理中扮演越来越重要的角色。但是，基层民主参与不可能是无序的，而必须纳入社区整体发展的框架中来。由于居委会的权能取决于基层民主参与水平，因此它不可能反过来对参与进行调控，同时，居民通过业主委员会的自发性参与是在群众自治体系之外生长出来的，在很大程度上也超出了居委会的调控能力范围之外。物业公司与业主委员会都是外在于政治系统的单纯利益性组织，缺乏必要的调控能力。唯一能在基层民主参与扩大和调控之间实现平衡的力量，就是居民区中的党组织。由党组织对基层民主参与加以调控和整合，是一种合理的选择。
实际上，越是在基层民主发育的初期，就越容易为政权力量介入提供正当性和机会。一旦居民区自发地形成了强大的自治体，居民具有在政权力量之外处理自身事务的能力，政权力量的介入就会存在难度和风险。如果政权力量能够在初期参与社区共同体的塑造，自然而然地与社区相融合，就能在基层民主发展和国家政权建设之间达到完美的平衡。无论如何，基层民主参与的发展，都必须与国家政权建设相适应而不能相颉颃，否则基层民主的发展就会走向极端。居民区党组织动员居民区党员参与社区治理，使群众目睹党的行动，听到党的声音，这对强化党组织在基层社区的权威、夯实执政党的社会基础具有十分重要的意义。
基于本实例所呈现的状况，我们认为，要提高党组织在基层社区的影响力，主要有以下途径。
第一，加强居民区党支部的权威。居民区党支部是居民区党建的主体，居民区党支部应通过“支部建在居委会上”的体制，继续发挥在居民区公共事务中的政治核心作用，从而在居民中形成良好的形象和有效的权威，这是居民区党建的基础。关键问题在于，居民区党支部的权威能否相应地独立于居委会的权威，而不是被后者所吸纳。为此，居民区党支部应尽可能地以党组织的名义开展活动，为居民办实事。通过居委会开展活动，也要集中突出党员的形象。(https://www.daowen.com)
第二，在条件允许的情况下，要实现党支部书记专职化。现任的党支部书记是从退休党员中聘用的，每月只有400元津贴，而且没有升迁的压力和动力，工作绩效取决于本人对社区事务的参与热情和道德水准。党支部专职化的优点在于：其一，它体现了党支部书记与居委会主任的功能分化，两者的角色将因此有明确的界定；其二，它使党支部书记纳入党的科层体系中，既可以获得较高的薪金，又有升迁的机会，并接受统一的绩效考核，而不是以履行居委会职能来评价党支部书记的绩效，人为地造成党支部书记与居委会主任的功能重叠。
第三，以居民区在职党员为重点对象，开发居民区党建资源。由于身体和年龄条件的限制，对退休党员资源的开发程度总是有限的。居民区党建要有大的突破主要取决于对在职党员资源的开发。寻求单位党支部的支持，共同开发在职党员资源，健全“党员之家”、社区公益服务点等在职党员活动载体，都是可以探索的途径。在职党员参与社区治理，既扩大了党员在居民区中的影响，又可以以该服务点为磁心，形成相应的文化网络，居民在其中联络了感情，而党员则成为该网络中的核心人物。
第四，在现有社区治理结构下，增加楼组长中的党员比例，强化楼组长的功能。楼组长不能仅仅局限于被动地参与社区事务，而要成为本楼面最有“人缘”的人，利用其地理优势和人情关系承担起动员本楼面居民参与的功能。这样，党组织就可以在居民区形成一个党建网络，以居民区党支部委员会为核心，以退休党员为一方，其载体是党支部和楼组长小组；以在职党员为另一方，其载体是各种活动站。由于这些网络组织都代表了对居民区公共事务较高的参与水平，因此居民区党建网络就能有效地支撑起基层民主自治的发展。
居民区的党组织建设既是城市基层群众民主自治发展的重要动力，又是以基层群众民主自治发展来巩固国家政权的基本途径。居民区的党组织建设不是空泛的口号，也不可能孤立地进行，而必须与社区整体发展相结合；离开居民区的党组织建设，片面追求社区自发性参与的扩大，只会导致城市基层民主发展进程的滞缓或中断。
［本文原载于林尚立主编：《社区民主与治理：案例研究》，社会科学文献出版社2003年版。］