基层群众自治的法律基础与发展逻辑

基层群众自治制度是在新中国的民主实践中形成发展起来的，并首先发育于城市。新中国建立之初，为了巩固新生的政权，国家政权的组织建设基本上延伸到社会的最基层。在农村，建立了村（行政村）一级的政权，即由村人民代表会议（或人民代表大会）与村人民政府组成的村人民政权；在城市，建立了具有政权组织性质的居民委员会。1950年，天津市开始建立具有一定政权性质的居委会[1]。但是，这种状况持续的时间很短。随着国民经济的恢复和国家政权的巩固，国家政权的组织开始退出社会的基层，从而为基层群众自治的成长腾出了一定的空间。在城市，1951年4月，上海市人民政府召开上海市街道居民代表会议，将2 000多个具有自治性质的联防服务队改为居民委员会，明确居民委员会是群众自治性组织，并按自然里弄分批进行民主选举。至1952年11月，全市已建立了3 391个居委会。在农村，1954年宪法颁布后，取消了村级政权，乡镇为农村的基层政权单位。乡以下的工作单位为自然村、选区或行政村，由乡人民代表互推产生的代表主任，协助乡政府负责这些工作单位的事务。由于代表主任一般由乡人民代表兼任，因而，乡以下的工作单位多少具有一些自治的因素[2]。与城市相比，农村的这些自治因素一开始就没有在制度上得到一定的发育。1958年的农村公社化运动开始后，这些仅有的自治因素也随着人民公社体制的确立而荡然无存。在城市中发展起来的居民委员会这一群众性自治性组织，是基层群众自治制度在中国社会全面确立的根基之所在。1954年12月，第一届全国人大常委会第四次会议根据1954年宪法精神，制定并通过了《城市居民委员会组织条例》，第一次以法律形式宣布居民委员会是“群众自治性的居民组织”。于是，居民委员会建设在全国展开，从而迎来了1956年到1958年的城市居民自治发展的“黄金时期”。1958年之后，尤其是“文化大革命”期间，以居民委员会为代表的基层群众自治制度受到严重破坏。改革开放后，中国基层民主重新获得发展。1980年1月19日，国家重新颁布了1954年通过的《城市居民委员会组织条例》，从而使城市基层群众自治制度开始得以恢复和发展。两年后，新颁布的宪法将城市基层群众自治制度推广到农村，规定农村也成立类似城市居民委员会的基层群众自治组织，即村民委员会。1987年，全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称“《村民委员会组织法》”）。两年后，在原来的《城市居民委员会组织条例》基础上形成的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称“《居民委员会组织法》”）也在全国人大常委会获得通过。至此，基层群众自治制度的法律基础基本奠定。

对两个群众自治组织自治性的界定，首先出现于《村民委员会组织法》中。1954年的《居民委员会组织条例》虽然明确了居民委员会是群众自治性的居民组织，但是，没有对其自治性作出明确的规定。1987年的《村民委员会组织法》不仅明确了村民委员会是基层群众自治组织，而且对其自治性作了明确规定，即“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织”。这一规定使基层群众自治制度有了自己明确的制度内涵。 1989年通过的《居民委员会组织法》就是依据这种制度内涵来规定居民委员会的：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”(https://www.daowen.com)

总结以上分析可以看出，基层群众自治的组织形式，在中华人民共和国成立初期就已形成，但是作为一项具有全面法律保障的民主制度，到了20世纪80年代末才完全成形，并开始有效运作。基层群众自治从组织形式到制度形式的发展过程表明：中国基层群众自治是在农村基层自治和城市基层自治相互作用、相互推进中发展起来的，这种民主成长的态势，在90年代依然存在，而且得到了深化。在这一发展过程中，改革开放后的经济发展和社会结构变化，对基层群众自治的发展起了至关重要的推动作用。依据基层民主自治的成长逻辑，基层群众自治在完成了第一阶段的组织构建和第二阶段的制度成形之后，必然迈向第三阶段，即制度运作和功能实现阶段。基层群众自治在90年代的发展表明，第三个发展阶段已经到来。进入90年代后，市场经济建设的发展，为这个阶段的出现提供了重要的经济基础、社会基础和体制条件。