塑造社会与国家关系的新模式

美国社会学家帕森斯（Parsons）在《现代社会的结构与过程》中指出，社会是自我适应能力的组织结构，是一个活的有机体。对社会结构来说，社会的任何组织与结构形式，都有着功能、作用、效力和关联等方面的存在形式。结构功能是指社会体系的概念，结构是一个生命体系诸部分之间的关系，而功能则是决定生命体系运行的各种条件的一种理论结构。

在西方，有些国家城市社会的中间组织十分发达，它们至少有以下这样一些功能：一是充当权力者阶层与社会底层互动的桥梁；二是中间组织具有文化型、生活需求型、群众喜好型和认知型等多种类型，因此可以成为社会冲突及对立的疏导机制；三是中间组织对社会有引导和调节作用。

在我国，建设社会中间组织的需要，从根本上说，是由计划经济向市场经济转变带来的社会体制转型所决定的。在传统计划经济体制下，行政体系支配一切，政府行政手段包办一切，因此街道成为国家和民众之间最主要的中介，成为分析基层社会的唯一概念。然而，随着市场经济体制改革的深化，社会体制的目标模式从“大政府、小社会”转向“小政府、大社会”。“小政府、大社会”是现代社会运行的一个基本特征，它是指缩小政府干预职能，扩大社会自治功能，即在缩小政府职能、调整政府机构、精简政府官员的同时，要充分发挥社会自治的作用，把原来由政府包办的大量社会和经济事务交还给个人、企事业单位和其他中介组织及公务机构，社会只将必须由政府管理和只有政府才能做好的事情交给政府去做，其余事情都由社会成员通过各种组织、各种自治方式自理。如此一来，基层社会的结构和组织体系行政化模式必然也要随之变化。街道作为一个派生性的政府机构，在组织结构和运行机制方面具有鲜明的行政性特征，它以纵向垂直的行政隶属制约结构和自上而下的命令服从的方式实现自己的行政目标。而转型时期的城市社区作为一个社会生活共同体，则体现出自下而上的、横向联系和横向分布的网络化结构特性，它要求建立起一种联系社区成员、家庭与政府、社会的新型中间组织。而且街道是一个基层社会的行政区划，它以追求最佳管理效率作为自己的出发点。一般而言，中国的社区主要指经过对传统管理体制改革后居民规模调整的社区居民委员会辖区。社区自治组织属于群众自治组织，主要通过群众自治方式对本区域的自治性事务进行管理。社区的形成是一个自然的历史过程，具有很强的人文区位特点。当前中国的城市社区，由于仍然存在人们对工作单位的高度依赖、人口异质同处、生活方式和文化心理差异显著、家庭发挥的整合功能较强以及社会关系水平一般停留在邻里之间，这种情况使人们对街道模式的社区的认同感和归属感相对于更贴近他们的社会中间组织困难程度更大。

城市社会结构是国家-社会结构的缩影，由于近代以来的破坏，中国社会在新中国建立后缺乏自治、自组织的能力，重建政治秩序后的中国城市社会整体性结构体现为一种“政府-民众”的二元结构。随着市场经济的出现和发展，这种二元结构越来越不适应形势发展的需要。中国的城市社会缺乏或者说没有中间组织，既没有自治性的社会组织，也没有市场化非正式组织，是城市社会的权力者直接面对民众，导致城市社会整合力度弱，在社会的运作过程中，政府与民众之间缺少一个缓冲地带，因此在市场经济条件下，城市社会结构应该是“政府-社会中间组织（社区组织）-民众”三元结构。

从这一要求出发，在发挥街道行政组织作用的同时，必须引入并发挥社区中各类社会中间组织的作用。当前改革的核心是：转换政府在社区中的职能，实现社会中间组织在政府与社会之间合理与规范的交接，完善社会中间组织，发挥社区多元载体的作用。

在中国，城市社会中间组织应该具有以下三大功能。第一，政治功能。居委会是自治组织，属于政权体系外的组织。但是由于它是国家政权所没有触及的基层社会的主要自治组织，而且以党的基层组织为领导核心，所以它的存在和活动就很自然地被纳入由国家政权主导的整个政治过程中，成为国家调控社会的重要辅助组织。中国城市基层群众自治不是从社会直接发展起来的，而是国家政权建设和制度设计的产物，其性质、组织形式和制度形态都是由国家设计和确定的，从而决定了政治功能是其存在和发展的前提。依据组织法规定，居委会的政治功能主要体现在两个方面：一是政治整合，即宣传宪法、法律、法规和国家政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；二是政府协助，即协助人民政府或它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作。第二，自治功能。依据组织法，居委会的自治功能体现为自我管理、自我教育和自我服务上，而这些功能的自治性是以居委会由居民选举产生、其工作由居民承担以及接受居民监督为前提的（此即居委会与居民会议的关系基础）。第三，治保功能。居民委员会组织法明确规定在居委会下设治安保卫委员会，其任务是协助维护社会治安。1952年，经政务院批准，公安部颁布了《治安保卫委员会暂行组织条例》，1980年又重新公布了这一条例。条例规定，治安保卫委员会是群众性的治安保卫组织，在基层政府和公安保卫机关的领导下进行工作。这一功能使居委会成为保障安全的重要的组织力量[7]。(https://www.daowen.com)

然而国家与社会之间的互动关系不是等值互补的，即社会自主性和独立性的发展程度不单纯由国家权力从社会中退出的程度来决定，它在很大程度上还取决于社会结构的变化、社会发展的水平、社会个体的素质以及社会动员的程度。因此，基层自治发展所要求的政治发展还需要有另一种政治发展，即在社会主义市场经济条件下，政府对社会进行新的、有效的动员和整合，以充分培育基层群众自治发展所需要的社会基础。这种动员和整合在城市体现为基层政权力量通过社区建设来动员和整合正日益从“单位人”向“社会人”转化的城市居民，培育居民的社区认同、公益观念和参与意识。

有必要指出的是，在现代社会发展条件下，任何形式的自治都不是自发的。社会自主性和独立性的发展为自治创造了必要的基础，但这也并不意味着自治就能自发地成长。国家权力的适当退出为自治创造了前提条件，但这并不意味着国家就此不协调社会关系和社会利益。

从目前社区建设的实践来看，城市社会的组织体系结构仍然呈现为政府主导、行政推动的基本特征。在中国，社区建设是在全能政府失效及相应的单位制解体的背景下发生的，主要目的是寻求一种新的体制和组织体系替代原有的管理体制，解决由于经济社会急剧变化带来的许多紧迫问题，满足社会成员迅速增长和日益丰富的需求。所以，社区建设同时也是体制变迁过程。这种体制变迁是在政府主导下有目的有意识地进行的，具有规划性变迁的特点。因此，社区建设中的社区居民自治属于政府主导型自治。政府的主导作用主要表现在：（1）培育社区；（2）强化社区服务；（3）鼓励社区参与；（4）重建社区组织；（5）加强社区规划。

当然，这一体系正处于变迁过程中，社区新的结构因素将逐渐发育出来，在政府职能转变、权力分化过程中，新的社区组织将会产生并且承担新的功能，这是一个结构、功能的分化、发育和整合过程。