革命后政治控制的需要与体制化

从历史上来看，任何一个统治阶级为了巩固其统治地位，无不重视基层政权与组织的作用和建设。国民党统治时期，在明清保甲制的基础上建立起联保组织，以后又设立区、乡、镇政权，下设保甲组织，其目的是为了镇压人民群众，控制人民的言行，维护其反动统治。在国民党的统治下，旧中国的城市充斥着卖淫、吸毒和黑社会等现象，以贫困、乞讨、贫民窟而闻名于世，官僚们专横腐败，毫不关心老百姓的生活[1]。中华人民共和国成立以后，人民希望国家强大、政治安定、经济繁荣。城市居民寄望于中国共产党能改变旧中国城市的糟糕状况。中国共产党决心从根本上改造旧城市的各种结构和城市生活。要把城市从半封建半殖民地的旧城市转变为社会主义的新城市，使城市成为稳定的、高度组织化的、有经济保障的、逐步减少犯罪、腐败和其他罪恶的新城市。

街道办事处、居民委员会是随着新中国的诞生而产生的。新中国成立初期，城市政府的中心任务就是巩固和建设新生政权。在废除了国民党时期实行保甲制的情形下，新生的人民政权，特别是基层政权面临的主要问题是如何加强同广大居民群众的联系，吸收他们参加城市管理和城市建设，镇压阶级敌人的反抗，防止阶级敌人的破坏和捣乱，尽快恢复国民经济，医治战争的创伤，巩固新生的人民民主专政的国家政权等。城市街道办事处、居民委员会就是在这样的历史条件和背景下应运而生的，国家政权的组织建设基本上延伸到社会的最基层。1950年，天津市开始建立具有一定政权性质的居委会。但是这种状况持续的时间很短。随着国民经济的恢复和国家政权的巩固，国家政权性质的组织开始退出基层社会，从而为基层群众自治的成长腾出了一定的空间[2]。

1951年4月20日，上海市人民政府和市政治协商委员会召开上海市街道居民代表会议，将2 000多个具有自治性质的联防服务队改为居民委员会，明确居民委员会是群众自治性组织，并按自然里弄分批进行民主选举。上海市民政局和普陀区民政科根据会议精神，决定在普陀区梅芳里进行试点。1951年7月，梅芳里开始选举居民代表，共有53人，后即召开“居民代表大会”。会上着重讨论了居民福利安全问题。大会选举产生了居民委员会委员。居民委员会下设总务、福利、卫生、安全、文娱5个组，另设“妇女联合委员会”，属居委会领导。并选出居委会主任及各组负责人，聘请各组工作人员。自此，全市第一个里弄居民委员会在梅芳里诞生。这个试点经验很快在上海全市得到推广。到1952年11月，全市共建立居民委员会3 391个，居民委员49 851人，其范围覆盖全市90%的里弄。当时居民委员会一般设社会福利、治安保卫、文教卫生、调解、妇女等工作委员会。主要任务是：办理有关居民的公共福利事项，向当地人民委员会或者它的派出机关反映居民的意见和要求，动员居民响应政府号召并遵守法律，领导群众性的治安保卫工作，调解居民间的纠纷等。(https://www.daowen.com)

天津市在民主建政活动中，从1952年起，开始把具有一定政权性质的居委员，改为具有完全自治性质的居委会。1952年北京市在东城区尝试成立了居委会。1953年6月8日，北京市长彭真在《关于街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》中提出：居委会的任务是在居民自愿的原则下，办理居民的公共福利、宣传政府的政策法令，发动居民响应政府号召和向基层政权反映居民意见。居委会在基层政府或派出机关的统一领导下工作，但它在组织结构上并不是基层政府的腿。此报告经中央批转后，各城市相继建立了居委会。在城市中发展起来的居委会这一群众自治性组织，是基层群众自治制度在全社会全面确立的根基之所在。

1954年12月，第一届全国人大常委会第四次会议根据1954年宪法精神，制定并通过了《城市居民委员会组织条例》，第一次以法律形式宣布居民委员会是“群众自治性的居民组织”。据此，全国各地城市通过自下而上的民主选举产生了居民委员会，普遍建立了居民委员会组织。这一年，确立了我国城市基层民主政治制度的运作原则，为实现从传统宗法社会向现代民主法治社会的转型奠定了基础，就是要以国家权威，在基层建设一个民主法治的市民社会。这是中国社会主义政治现代化历史进程的一个重要里程碑和新起点。于是，居委会建设在全国展开，从而迎来了1956年到1958年的城市居民自治发展的“黄金时期”。