社区组织政策的变奏
1999年前后的上海社区政策体现了两种不同的国家介入邻里的模式，同时也展示着不同的基层组织资源的制度化模式。在前一阶段（1996—1999年），“两级政府、三级管理”体制的本质乃是强化居委会在地方行政管理中的功能，建立一种在地的行政网络，这也被有的学者描述为“地方行政建设”。在这个过程中，街道层面的行政管理组织得到强化，居委会干部的结构趋于年轻化，财政资源得到保证，其行政能力也大大增加。由此，城市社区正在打破以往较为自立的社区以及外联的区位体系而受到国家行政力量的不断渗透和强化，从而成为“全民”社会的一个行政细胞[24]。在“地方行政建设”过程中，被激活了的居委会仍然不过是上层行政体制的延伸，正如有研究者所指出的，“居委会不再是民众与政府的中介层，而是政府本身，它在上级政府的领导下代表政府对城市基层行使行政管理权”，这使得居委会制度内的自治功能遭到弱化，“尽管政府力图采取各种措施来同时发掘居委会的民主功能（如开始进行居委会的直接选举），但要把本质上冲突的两类功能（基层控制与基层民主）融于同一种组织形式之中，却是非常困难的”[25]。
1999年以后的第二个阶段，由于市场力量的持续作用和居民参与的弱化，行政化导向的社区政策得到了一定的修正。从1999年开始，市政府意识到基层组织行政化的局限，开始尝试在居民区建立“四级网络”，探索新的治理架构，这代表了基层治理政策发展的一个新阶段和重要转向[26]。如果说在社区建设初期，国家需要行政化地动员社会组织资源，以弥补由于单位改革所致的社会服务真空，以及应对社会转型以来出现的形形色色的社会治理问题；那么，在社区建设的中期，国家则通过新的制度设计来赢得居民参与的主动性。居委会这个基层群众组织的发展开始有意识地逐渐从行政性的归属向社会性的归属转化[27]。
以居委会为中心建构“四级网络”，正是国家介入邻里社会，使社区组织回归社会属性的一种新的组织努力。与地方行政建设时期的组织关系相比，“四级网络”试图通过社区中介组织的发育、居委会的民选化和议事会组织的建立在邻里社会营造一个不同于以往的公共空间。在很多居民区，居委会的选举都采取间接选举的方式，亦即由居民代表选举居委会成员。与发轫于20世纪80年代的村委会选举一样，它们也遵循了相似的流程：选民登记、召开居民代表会议、提名和确定候选人、选举动员、投票和结果宣布等。在许多试点居委会，选举后建立了一种新的居委会委员和社区干事选聘分离的新体制——居委会是民选的社区决策层，而构成具体操作层的社区干事则是政府聘用的，能帮助政府做一些以前希望居委会做的事情。这种新体制使得居委会可以完全由居民自治，从而理顺了居委会和街道的关系，使得社区被基层政权完全覆盖的现象终结了[28]。
1999年之后的“社会化”导向不仅体现为居委会的逐步民选化，而且还表现为议行分离体制的建立、居民区议事会组织的发展，等等。主要的政策举措是通过居委会民选，将议事会全面嵌入居委会，重新吸纳居民参与小区治理，恢复小区的自治功能；在民选的基础上，使居委会成为由居民或居民代表选举产生的、以居民意志为取向、服务居民为使命的组织，而原来由居委会直接承担的行政管理职能则转移给社区工作者承担[29]。这些自上而下地塑造邻里组织的探索，为居民区社会资本的演进带来了新的制度生态。