一、案例背景
Z居民区隶属于上海市杨浦区Y街道，位于上海城区东北部中原路与嫩江路交界处。由于坐落在该地区主干道旁，居民区周围形成了较为繁密的商业网点。居民区建于1992年，以便于对大量的住房困难户和动迁户进行统一管理。居民区面积大约为5万平方米，共有居民住宅楼45幢。居民区内共有居民1032户，达2 610人，平均生活水平在上海市处于中下层次。居民中以动迁户、拆迁户为主。居民区内环境优雅，路面宽敞。本实例研究之所以在1999年6、7月期间选取Z居民区为研究对象，一方面是因为该居民区自1996年以来就一直是市级文明小区，居民区内的治理结构较为完整，功能运作也较为正常；另一方面，该居民区正好处于治理模式转型的过程中，故权力结构的调整和变化较为迫切，对于笔者而言也更为真实。
Z居民区的治理结构相当完整。我们将其划分为政党组织、群众自治组织、营利性组织以及跨这些组织的议事会，另外还存在一些在居民区内活动的非正式组织。
1.政党组织
居民区政党组织主要是指居民区党支部。Z居民区拥有退休党员70人，在职党员经摸底已知的有87人。居民区党支部以退休党员为主体而构成。在职党员因为组织关系挂靠在单位中，与居民区党支部不存在组织上的关系，故无法被居民区党支部系统所吸纳，就其社区治理功能而言只处于边缘和辅助的地位。
居民区的决策机构是由3人组成的支部委员会（以下简称“支委会”），每3年换届一次。现任支部委员于1999年选举产生，其大致情况如表1。
按照规定，居民区党支部的主要职责是：组织发动党员和群众，结合居委会的具体情况，正确贯彻党的路线、方针、政策和上级的指示、决议，认真完成街道党工委布置的各项任务。
居民区党支部的主要工作制度是每月一次的组织生活、党员学习会、民主生活会，以及半年一次的支部大会。作为决策机构的支委会会议每月举行一次，日常性的决策则由支部书记金某与兼任居委会主任的支部副书记孟某以非正式的方式讨论决定，而不是通过支委会会议做出。在一般情况下，党支部通过广播和黑板报的形式通知退休党员参加组织生活。组织活动的内容通常分为两个部分：第一部分是学习中央文件和时事政策；第二部分是就社区公共事务管理问题进行沟通和动员。因此组织生活也成为民主参与社区治理的一个重要途径。
表1
2.群众自治组织
群众自治组织是指分布在居民区内的居委会。Z居委会由6人组成，3年换届，由楼组长所组成的居民大会选举产生。居委会主任由街道从居委会成员中任命。现任居委会班子于1998年组成，其成员大致情况如表2。
表2
注：除这些成员外，街道警署要派出一名社区民警常驻在居委会，参加居委会会议。
从上表可以看出，居委会成员主要由退休人员组成，其成员都不属于国家公职人员，不领取国家工资，每月只领380—400元人民币的津贴。在本实例中尤其值得注意的是，除了兼任居民区党支部的居委会主任孟某之外，其他居委会成员都是非党员。
居委会的组织系统基本上是按照居委会现有功能设置的。按照规定，居委会的主要职责包括：（1）调解民事纠纷。居委会成立调解委员会和调解小组，这两个机构人员结构完全一致，由居民区党支部书记、居委会干部、社区民警及物业公司管理员组成，由居民区党支部书记任组长。主要职责是对居民之间的纠纷进行调解，尽量把纠纷控制在民间调解的范围内，而不必诉诸法律。（2）维持居民区治安。居委会建立由8名退休人员组成的治安队伍，定期举行治保工作例会，参会人员包括居委会治保主任、社区民警以及治安队人员。居委会的治保工作主要是配合公安部门预防和打击居民区内的犯罪活动，维持社区秩序。（3）维护居民区卫生环境，对保洁人员进行指导监督，定期进行卫生工作检查，搞好社区环境卫生。（4）培育社区文化，增强居民的社区意识。（5）民政服务。主要是承担优抚、拥军优属、社会救济补助，以及开展社区服务等一系列具有社会保障性质的功能。（6）开展妇女工作，抓好计划生育。其中，第1—4项职责是居民区治理本身所固有的，反映了居民区自治的内在要求。第5、6项职责都是街道行政职能在居委会的延伸，是由居委会所承担的行政性职责。
居委会主任在居委会中居于核心地位，其主要职责是：负责居委会全面的日常工作，认真贯彻、落实党的路线、方针、政策和上级指示，充分发挥居民小组长的作用，按照自我教育、自我管理、自我服务的自治原则营造良好环境。在本实例中，值得指出的是，从居委会主任这一职责规定来看，居委会的职责与居民区党支部职责是兼容的，在社区治理中，居委会接受居民区党支部的指导，而居民区党支部也由此而得以直接介入社区治理。
居委会的主要工作制度包括以下两个方面。
第一是会议制度。居委会每周开展一次工作商讨会，每周组织一次政治学习，每季度开展一次民主生活，每年召开一次居民大会。其中，居委会逢周一举行的由居委会全体干部参加的例会，对居委会工作中的重大问题进行讨论并作出决策。参加会议的除了居委会干部，还包括居民区党支部书记和社区民警。居委会还不定期举行条线会议，即针对卫生或治保工作，由负责该条线的居委会干部也就是条线主任召集和组织相关的居民区从职人员参加，居民区党支部书记和居委会主任可以列席，其他居委会干部则不列席。条线会议主要是在居委会和居民区从职人员之间进行沟通和下派任务，其主要功能是进行沟通，而不具有决策功能。
第二是活动制度。居委会每月组织一次居民群众学习，每季度举办一次社区服务，每月对优抚帮困对象进行家访，每月对育龄妇女进行五访五问，每周四开展社区公益劳动。(https://www.daowen.com)
居委会在横向和纵向上进行明确分工。横向上的分工主要体现在职能上的分工，各条线主任对自己所承担的条线功能独立负责，如前所述，党支部书记和居委会主任一般不要求参加条线的会议。纵向上的分工主要是按照管辖空间分工。包括党支部书记共7名干部，每人负责6—7幢居民楼。涉及社区治理的事务，就根据事件的性质，由负责此条线与负责该楼面的居委会干部一同前往处理，从而体现条和块的结合。
在原有的体制下，居委会下面存在两个次级组织。
一是居民区从职人员，包括治安队和保洁队。治安队由8名退休人员组成，年龄都偏大。他们的薪金按照值班的钟点每小时为8—10元人民币。保洁队由居委会雇佣的4名外来人员组成，年龄在20—30岁。他们每月领取与居委会干部相当的400元人民币的薪水，并住在居民区内，每月只交150元的低廉房租。另外居委会还设两名群防人员，他们都是退休人员，主要是对保洁队的卫生工作加以监督。
二是按楼面而设的45个居民小组，每一个居民小组配备一名楼组长。楼组长由居委会从退休人员中任命。楼组长不领取任何薪金或劳务费，仅是在居委会召开楼组长会议时领取一些纪念品而已。楼组长是居委会与居民之间沟通联系的中介，其主要职责在于，居委会需要居民参与或支持的重大事务，都由楼组长挨家逐户通知居民参加。尽管楼组长由居委会任命，但他们与居委会之间并不存在严格的上下级关系，相反在体制上，楼组长与居委会之间存在一种权力循环关系，因为楼组长反过来在由楼组长组成的居民代表大会中具有选举居委会成员的权利。这种奇妙的权力循环不能简单视为制度设计的错漏，更可能反映了社区治理某种不同于政府行政的特征，其中人情关系比科层制的权力等级关系更为根本。
3.营利性组织
居民区内介入社区治理的营利性组织主要是指物业公司。大都会物业公司中原管理站就设在Z居民区里，拥有一幢独立的办公楼。物业公司与居委会正好分别位于小区对角线上两个端点处。如此长的距离给人一种相互独立的印象。物业公司在小区内主要是进行硬件设施的建造和维修，如房屋维修、防盗设施的安装、围墙加高、护绿等。物业公司由原来的房管所转制而成，是营利性组织，与居民之间是一种市场关系。物业公司为居民提供房屋维修服务要收取费用，而且据居民反映，由于物业公司是居民区内提供此类服务的唯一机构，故而其经营具有一定的垄断性质，其所收取的费用也相对偏高。
4.议事会
居民区议事会是跨上述组织的咨询性机构。在Z居民区，议事会由居民区党支部书记、委员会主任、大都会物业公司中原管理站主任、一名台属、另外的一名党支部委员和两名在居民区内较有声望的居民（一名是退休人员，一名是在职人员）共7人组成。这些人选都由居委会决定。议事会每季度举行一次，由居民对居民区治理工作提出意见和建议，也为居民区党支部、居委会和物业公司之间相互协调提供机制。议事会也具有决策功能。从有关会议记录来看，常有在议事会上作出决策的情况出现。议事会的决策过程如图1所示。
图1
可见，在议事会的决策过程中，创设问题的始终是居委会主任，而不是居民，居民处于一个相对消极被动的地位，这反映了居委会主任在议事会中的主导地位，议事会实际上成为居委会向居民寻求政策建议和政策认同的工具。
5.非正式组织
居民区内还存在一些非正式组织，主要是由一些从事体育锻炼和文娱活动的退休人员组成，包括女子香功、木兰拳、十八式、扇子舞、健身操等自发性团体。这些非正式组织都是由一些参加练习的居民自发组成的，其带头人也是由团体成员自行推举产生。具体的人数情况如表3。
表3
上述组织都构成了社区治理结构的组成部分，在社区治理中承担着相应的功能。其中，居民区的政党组织即居民区党支部因其拥有强大的组织资源和体制优势，在社区治理中具有举足轻重的地位。