前言
“足寒伤心,民寒伤国”,贫困作为一种无声的危机,危及国家社会和经济安全,也会引发局部地区冲突。贫困及其带来的饥饿、疾病、社会冲突问题,严重地困扰着一个国家的发展,有可能引致一个国家或一个地区政治动荡、经济失衡、社会混乱。面对“富裕中的贫困仍然是我们这个世界所面临的最大挑战”的形势,我国的扶贫工作面对着严峻的贫困现实和不可回避的扶贫路径选择:我国的贫困问题不仅仅是贫困人口的收入提升问题,更是我国整体经济社会发展问题和生态脆弱、经济落后地区的发展问题;我国的贫困既是经济发展阶段的系统性贫困,还体现为生态脆弱地区的贫困、边疆地区的贫困、少数民族的贫困和革命老区的贫困;我们必须接受和正视我国贫困面广、贫困程度深、致贫因素复杂、自生能力低下、减贫经验不足的现实;我国扶贫、减贫的工作没有既成的可借鉴经验,扶贫政策的设定和实施必须考虑贫困人口的禀赋特征和外部制约条件,在发展经济的同时,政府必须关注自生能力较差的地区和人群的能力提升与基本民生的保障[1]。
“但愿苍生俱饱暖,不辞辛苦出山林。”消除贫困、改善民生、共享发展成果,实现共同富裕,是贯穿于人类文明发展的主题,是国际社会和各国的共同责任,也是我国政府和各族人民共同努力的价值目标,是事关人民福祉、党执政基础的巩固、国家长治久安的大事。站在我国扶贫开发承上启下、继往开来的历史关口,打赢脱贫攻坚战,实现亿万人民的小康梦想,是我国中央政府及国家领导人心里装着的沉甸甸的民心、民意。
一、本书的主要内容
本书试图关注研究以下问题:滇西边境山区精准扶贫的成效、问题和经验有哪些?2020年滇西边境山区脱贫摘帽之后是否意味着贫困的终结?滇西边境山区后脱贫时代的贫困会呈现出哪些新特点?在现有标准条件下滇西边境山区贫困人口全部脱贫之后的后续扶贫工作应该如何开展?按照“分析贫困现状—构建精准扶贫框架并开展扶贫工作实践—总结精准扶贫工作经验及存在的问题—剖析脱贫摘帽后的贫困再生产—阐释脱贫后可持续脱贫生计状况—提出2020年后可持续稳定脱贫策略构想”的研究思路,对滇西边境山区的精准扶贫与可持续脱贫展开系统全面的研究,并提出滇西边境山区后脱贫时代可持续稳定脱贫的构想。本书内容包括以下8章:
第一章,滇西边境山区贫困状况及精准扶贫框架研究。分析指出滇西边境山区贫困现状:滇西边境山区是我国14个集中连片特困地区中唯一没跨省(区)、毗邻国家最多、边境线最长、边境贫困问题最严重、边境县数量最多、世居少数民族最多的贫困地区;贫困呈“点、线、面”并存分布;贫困类型和致贫原因复杂;“空间贫困、绿色贫困、贫困文化”突出;“贫困问题、边境问题、民族问题”相互交错;“特殊贫困地区、特殊贫困群体”贫困问题凸出;地方性疾病、吸毒、艾滋病致贫严重;“跨境婚姻、婚姻挤压”致贫现象普遍;“脱贫摘帽”后贫困再生产现象突出。然后,结合滇西边境山区的地理边境性、人文民族性、贫困特殊性和贫困现状,构建滇西边境山区“精准扶贫规划蓝图、精准扶贫识别模型、精准扶贫帮扶机制、精准扶贫管理制度、精准扶贫考核体系”的精准扶贫框架。
第二章,滇西边境山区精准扶贫规划蓝图研究。结合滇西边境山区贫困现状,勾画一张精准扶贫规划蓝图。从精准扶贫的战略规划、空间规划、内容规划等方面研究制定精准扶贫规划。提出把滇西边境片区建成“我国面向西南开放重要门户、我国重要的清洁能源基地、我国国际知名旅游胜地、我国优势特色农产品生产加工基地、我国生物多样性宝库和西南生态安全屏障、我国边境稳定和民族团结模范区、我国人力资源开发扶贫示范区”的精准扶贫战略规划;将“七中心三带四走廊”空间规划和“城市群和城市布局”作为滇西边境山区的空间规划;提出水利工程建设、“中缅油气管道”、农村“绿色能源”、发展特色民族文化产业、“绿色发展”等精准扶贫内容规划。为开展扶贫工作提供导向。
第三章,滇西边境山区的精准扶贫识别名单研究。绘制一份精准扶贫识别名单,围绕滇西边境山区“贫困人口是谁”“贫困原因是什么”“贫困类型有哪些”等问题开展研究。一是提出滇西边境片区“四看四算”调查核实规则、“五评八不评”民主评议的精准识别工作规则。二是设计滇西边境山区贫困对象精准识别程序化流程,并对滇西边境山区的10个州(市)、61个县贫困对象、贫困类型、致贫原因进行精准识别研究。三是对滇西边境片区贫困县、贫困村、贫困户进行多维贫困识别研究,并设计了相应的多维度贫困识别指标,根据多维贫困识别指标进行数据库建档立卡。确定“扶真贫”,为精准扶贫工作提供基础。
第四章,滇西边境山区精准扶贫帮扶政策研究。制定完善一揽子精准扶贫帮扶政策。结合滇西边境山区精准识别出的贫困对象、贫困类型、致贫原因,根据精准识别出的贫困对象、贫困类型、致贫原因,围绕“谁帮扶”“用什么帮扶”“针对不同贫困情况怎么帮扶”等问题开展研究。按照“因村施策、因族制宜、因户施法”的思路,实施“挂包帮和转走访”“九大脱贫帮扶工程脱贫一批”“因村施策”“因族施法”“因户施方”等帮扶措施,确保“真扶贫”。
第五章,滇西边境山区精准扶贫管理制度研究。健全一套精准扶贫管理制度,确保滇西边境山区精准扶贫工作的顺利开展。对扶贫主体、贫困对象、扶贫资源、扶贫资金和扶贫项目进行全方位、全过程的动态监测和精细化管理研究:建立滇西边境山区精准扶贫分级管控机制;建立“上下衔接、左右联动”和“政府主导、社会参与”的跨行政区域扶贫部门协同扶贫工作机制;构建“领导责任到位、联系指导到位”工作机制,发挥驻村帮扶干部“管道”作用,建设“严、细、准、真”的扶贫工作作风;构建精准扶贫对象大数据管理采集层、储存层、分析层、展示层的结构层次管理,以及贫困对象“退出”与“进入”动态管理;对滇西边境片区扶贫资源实施“整合式”扶贫资源配置、实施“组合拳”扶贫项目管理、实施“链条式”扶贫资金管理,为开展精准扶贫工作提供制度保障。
第六章,滇西边境山区精准扶贫考核体系研究。创建一组精准扶贫考核体系,对滇西边境片区精准扶贫过程中的“精准规划”“精准识别”“精准帮扶”“精准管理”进行评估考核研究,探寻滇西边境片区精准扶贫考核的原则、内容,构建滇西边境片区州(市)级、县(市、区)级、乡(镇)级三级党委政府精准扶贫工作成效考核指标体系和驻村扶贫工作队精准扶贫工作成效考核指标体系,实施精准扶贫考核激励奖惩机制。为激励扶贫主体准确贯彻实施精准扶贫政策奠定基础。
第七章,滇西片区精准扶贫的效果、经验及存在问题研究。对滇西边境山区精准扶贫的工作成效进行评价,指出扶贫过程中取得的工作成绩,总结分析出精准扶贫工作中取得的经验和存在的问题,为滇西边境山区2020年后的可持续脱贫工作提供工作借鉴、经验指导。
第八章,滇西边境山区后脱贫时代的可持续脱贫研究。在分析滇西边境山区精准扶贫工作的成效、经验、问题、脱贫摘帽后的可持续生计状况基础上,探讨实现可持续脱贫的基本要求、必经历程,深入剖析、研判滇西边境山区后脱贫时代可持续脱贫将面临的隐忧。按照“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”的要求,提出滇西边境山区后脱贫时代“可持续稳定脱贫”的思路框架和策略构想,以期巩固滇西边境山区精准脱贫效果,继续推动2020年后滇西边境山区相对贫困人口可持续脱贫工作。
二、本书研究得出的主要观点
观点一:滇西边境山区“贫困问题、边境问题、民族问题”相互交错。滇西边境山区是我国14个连片特困贫困地区中少数民族聚居、毗邻国家最多、边境线最长、边境贫困问题最为严重的片区。有15个特有少数民族、8个人口较少民族、3个特困民族、16个民族跨境而居民族,贫困类型多样、致贫原因复杂;“空间贫困”“绿色贫困”“贫困文化”突出;“特殊贫困地区、特殊贫困群体”贫困问题凸出;边境贩毒吸毒、艾滋病感染、跨境婚姻问题、婚姻挤压等边境问题与贫困问题交织在一起。
观点二:滇西边境山区脱贫脆弱户是生计脆弱、易被忽视、容易返贫的边缘群体。可持续脱贫脆弱性表现为贫困户在贫困与非贫困状态之间的波动,容易陷入“贫困—脱贫—返贫”恶性循环。脱贫后的返贫现象表现为脱贫脆弱户生计资本不足或者前期被动脱贫,其实返贫的本质原因是贫困户获取、运用生计资本和应对风险的能力低下,缺乏可持续脱贫内生能力。所以,促进滇西边境山区可持续脱贫的首要路径是发挥脱贫脆弱户主观能动性,提高临时脱贫户运用生计资产、应对市场风险能力,提升贫困人口的可持续生计内生能力。
观点三:滇西边境山区经济增长能直接减少贫困的作用是毋庸置疑的,但经济增长的成果并不能同时惠及到滇西边境山区每个贫困家庭和贫困人口。经济增长是滇西边境山区相对贫困产生的主要原因,以致出现绝对贫困与相对贫困并存,绝对贫困相对缩小的同时,相对贫困出现扩大趋势[2]。因此,滇西边境山区精准扶贫、可持续脱贫工作,必须坚持制度优势与政治优势结合,坚持国家顶层设计与基层扶贫工作实践创新相结合;滇西边境山区政府领导与多方参与、扶贫开发与社会保障、生产发展与生态保护,外部帮扶与自主脱贫,是滇西片区精准扶贫的经验。
观点四:脱贫攻坚政策必须适应滇西边境山区的发展形势。根据边际效用递减原理,随着时间的推移,滇西边境山区的扶贫政策的执行效果会呈现出递减趋势,滇西边境山区人口较少民族、“直过民族”、还没完全脱贫家庭的脱贫难度会更大,国家对他们扶贫的成本也会增加,这就要求国家必须必须采取特殊的、超常规的脱贫措施来帮扶滇西边境山区脱贫攻坚战中的“硬骨头”问题。滇西边境山区在现有标准下绝对贫困人口的消失,2020年后的可持续脱贫,更应重视“多维贫困”问题、关注“精神贫困”问题、缓解“相对贫困”问题、破解“脱贫后返贫”问题,由“扶贫”向“防贫”转变,减贫战略需由“扶贫”向“防止贫困发生”转化,避免出现一边生产“新穷人”,一边扶持穷人的局面。
观点五:可持续脱贫和乡村振兴是相辅相成的。可持续脱贫是实现乡村振兴战略目标的必要前提和重要内容;乡村振兴战略是可持续稳定脱贫的基础,乡村振兴为可持续脱贫提供长效内生动力。因此,滇西边境山区需要把当地可持续脱贫和乡村振兴有效衔接,实施自治、法治、德治相结合乡村振兴,为实现滇西片区可持续脱贫的乡村制度基础。
三、本书研究的主要特点
研究视野扩展。本书对滇西边境山区精准扶贫与可持续脱贫进行研究,涉及多元学科而不是单一学科领域的研究。书稿从经济学、公共管理学、社会学、民族学、政治学、生态学、法学视角针对精准扶贫与可持续脱贫进行多学科视域研究,呈现出多学科研究视域相兼顾的特征,大大拓展了精准扶贫与可持续脱贫的研究视域。
研究内容丰富。本书从纵向、横向两个维度开展研究。纵向上,从滇西边境山区精准扶贫、可持续脱贫的背景、内涵、战略、政策、实践、成效、重点与难点以及提升策略等内容进行系统、全面的研究。横向上,将滇西边境山区精准扶贫、可持续脱贫与相关的扶贫政策、社会保障制度、乡村振兴战略等配套制度进行衔接性研究。
理论层次提升。随着精准扶贫实践的深入和精准扶贫基础性理论研究丰富,本书采用贫困治理理论、多维贫困理论、包容性发展理论和可持续生计理论,对滇西边境山区精准扶贫现实问题和2020年后的可持续脱贫问题开展抽象维度的研究,对后脱贫时代的可持续脱贫理论框架进行构想,从而使得精准扶贫、可持续脱贫理论研究层次逐渐深化,一定程度上突破了最初的经验性、碎片化、未成体系的理论的研究局限性。
现实意义较强。把脆弱性脱贫理论与可持续生计理论相结合,将精准扶贫、可持续脱贫与生态系统服务付费或者生态效益付费理论结合,在厘清滇西边境山区生态功能区生态补偿政策、居民生计资本和可持续生计的现状的基础上,从可持续生计提升视角提出适用于国家重点生态功能区行之有效的精准扶贫、可持续脱贫的扶贫政策体系。同时,从乡村振兴战略与精准脱贫协同衔接的角度,提出了促进滇西边境山区可持续脱贫的方向、发展阶段和着力点,对推进滇西边境山区乃至我国精准扶贫、后脱贫时代可持续脱贫工作、乡村振兴和全面小康社会建设有一定现实借鉴意义。
付耀华
2020年8月4日
【注释】
[1]郑长德:《中国少数民族经济发展报告(2014)——集中连片特困民族地区的区域发展与扶贫攻坚》,中国经济出版社2014年版。
[2]韩建民、韩旭峰、朱院利:《西部农村贫困与反贫困路径选择》,中国农业出版社2012年版,第10—16页。