集中连片特困地区划分的历程
（一）20世纪80—90年代划定了18个集中连片贫困地区
“连片特困区”并不是近几年提出来的，“集中连片特困地区”是伴随扶贫开发的产生而产生。1984年的《关于尽快改变贫苦地区面貌的通知》提出了“连片贫困地区”这一概念。集中连片特困地区，是指在自然条件、社会发育程度、民族问题、宗教问题、政治因素等因素的影响下，依靠发展经济带动脱贫或者采用一般常规扶贫手段很难实现脱贫，而且脱贫周期性较长的集中连片贫困地区和特殊困难贫困地区。1986年，伴随着开发式扶贫政策的实施，我国把贫困地区分为14个山区；1988年，国家扶贫开发办颁发的文件明确规定，在原有的14个贫困山区基础上，增加了4个贫困山区，于是，全国有18个贫困地区。见表1-1。各省根据实际也划分了本省的集中连片地区。
表1-1 20世纪80—90年代中国农村18个集中连片贫困地区
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资料来源：国务院扶贫开发领导小组办公室、农业部农村经济研究中心：《贫困地区经济开发十粹》，中国科学技术出版社，1993年10月第1版。
1985年，我国农村贫困人口1.25亿，贫困发生率14.8％，这些贫困人口大部分都分布在这18个集中连片贫困地区。18个连片贫困地区都有难以脱贫的共同原因：农业生产的自然、资源条件差，部分地区生态环境脆弱；地理位置偏远，基础设施落后，交通条件差，与外界联系不变；教育和医疗水平低，人口基本素质低下[1]。虽然当时贫困人口集中连片分布特征明显，但是由于我国实力有限，扶贫开发工作能够利用的资源不足，没有能力以集中连片特困区位整体推进大规模扶贫开发[2]。在这样的背景下，我国的开发式扶贫工作选择了以县为重点进行扶贫[3]。因此，当时并未将集中连片困难区作为扶贫主战场。
（二）2011年划定了14个集中连片特困地区
21世纪初，按照《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》精神，我国确定以“县为单位、村为载体”开展扶贫开发工作。全国有国家扶贫开发工作重点县592个，贫困村14.8万个。随着我国经济发展和扶贫开发的推进，贫困人口大幅减少，我国贫困的集中连片现象更加明显，我国西部民族地区、边境地区，中部革命老区、山区成为国家贫困问题集聚区。这些贫困地区自然环境条件恶劣、生产基础设施薄弱、生产力水平低下、公共服务供给滞后、扶贫任务艰巨、难度大、成本较高，采用以经济增长带动区域发展和常规的扶贫措施是很难让这些地区的贫困人口脱贫致富的。于是，扶贫理论和实践工作者把这些贫困地区称为“特殊类型贫困地区”。2010—2011年期间，国家有关领导人、国务院扶贫开发领导小组、国家相关文件以及有关会议中经常使用“特殊类型贫困地区”“集中连片贫困地区”“集中连片和特殊类型贫困地区”等概念。目前，“连片特困地区”这一概念已经普遍被扶贫理论和实践工作者广泛运用。
根据《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》精神，按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的原则，根据2007—2009年3月的人均县域国内生产总值、人均县域财政一般预算收入、县域农民人均纯收入3项指标均低于同期西部平均水平的县（市、区）的标准，划定“连片特困地区”，加上国家加大力度扶持的民族地区、革命老区、边疆地区，全国共划分了11个集中连片特殊困难地区，再加上新疆南疆三地州、西藏、四省涉藏工作地区，在全国范围内一共划定了14个连片特困地区。其中六盘山区［包括陕西、甘肃、青海和宁夏4省（区）61县］、秦巴山区［包括湖南、湖北、重庆、四川、陕西和甘肃6省（市）75县］、武陵山区［包括湖南、湖北、重庆和贵州4省（市）64县］、乌蒙山区［包括四川、贵州、云南3省（区）38县］、滇桂黔石漠化区［包括广西、贵州、云南3省（区）80县］、滇西边境山区（包括云南56县）、大兴安岭南麓山区［包括内蒙古、吉林、黑龙江3省（区）19县］、燕山—太行山区［包括河北、陕西、内蒙古3省（区）33县］、吕梁山区（包括陕西、山西2省20县）、大别山区（包括安徽、河南、湖北3省36县）、罗霄山区（包括江西、湖南2省23县）、西藏地区（包括74县）、涉藏工作重点省（青海、甘肃、云南和四川4省77县）以及新疆三地州（包括24县）[4]。
我国14个集中连片特困区中共有贫困县680个。其中440个是国家扶贫开发工作重点县，371个为民族自治地方县，252个为革命老区，57个为陆地边境县[5]。具体各山区所包括的贫困县见表1-2和表1-3。云南省在14个连片特困地区中涉及4个山区91个县，贫困地区数量居全国第一位。截至2012年底，4个山区贫困人口占云南省贫困人口的80％以上、深度贫困人口占全省深度贫困人口90％以上。
表1-2 全国11个集中连片特殊困难地区分县名单
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表1-3 实施特殊扶持政策的西藏、四省涉藏工作地区、新疆南疆三地州分县名单
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资料来源：国务院扶贫办《关于公布全国连片特困地区分县名单说明》。
（三）2011—2020年我国确定14个集中连片特困地区为精准扶贫主战场
随着我国扶贫工作的不断推进，我国的扶贫工作已经计入提高贫困人口自我发展能力、加快脱贫致富的新阶段。新时期，我国贫困减缓面临着怎么精准定位贫困，把精准扶贫纳入我国经济增长的框架体系中，通过区域经济发展带动我国的扶贫开发，通过扶贫开发和脱贫致富来促进区域经济发展。2011年颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确提出：“提高扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务。”首次将六盘山区、秦巴山区等14个集中连片特殊困难地区作为我国未来十年扶贫开发工作的主战场、扶贫开发工作重点和难点。今后中央财政专项扶贫资金的新增部分主要用于这14个特困山区。拉开了专门以连片特困地区为重点的扶贫开发的序幕，标志着我国扶贫进入精准扶贫阶段，我国扶贫工作必须对集中连片特困地区实施扶贫攻坚工程提高集中连片特困地区贫困人口的自我发展能力，增加山区贫困人口的收入，最终实现共同富裕的目标。