绿色发展精准补偿工程:“破穷局”脱贫一批
对滇西边境山区居住在生态脆弱或生态自然保护区的贫困人口实施绿色发展生态补偿“破穷局”工程,实现绿色发展生态补偿“脱贫一批”,应该采取以下帮扶措施。
(一)建设绿色发展“三大生态功能区”
滇西边境山区最重要的反贫困措施,是中央政府、云南省政府要求在该山区实行退耕还林、天然林保护政策及生态补偿机制。由于滇西边境山区很多区域被划入国家限制开发区,山区的生态环境保护是第一要务。而该山区很多人都是依赖于区域内的资源,并且没有建立健全相应的生态补偿政策机制,从而导致滇西边境山区很难实现生态保护和经济发展“双盈”。这就要求各扶贫部门应该加大对滇西边境山区生态工程资助力度,探索绿色资源开发模式,实现滇西边境山区生态保护与区域发展的双赢,最终走出“绿色贫困”。“小康全面不全面,生态环境质量是关键”“绿水青山就是金山银山”……从“盼温饱”到“盼环保”,从“求生存”到“求生态”,绿色发展理念已深入人心[18]。因此,在滇西边境地区实施精准扶贫战略过程中,把巩固生态建设和环境保护成果作为开展精准扶贫开发思路的基本前提,对滇西边境山区的农业、畜牧业制定统一的生态建设和山区区域环境保护统一起来,加强滇西边境山区跨境流域治理,加强贫困村环境基础设施建设;加强滇西边境山区环境保护,突出绿色扶贫的生态性、可持续性;以滇西边境山区环境资源优势为依托,优化调整产业结构,走绿色发展扶贫之路。为此,滇西边境山区要加强“三大生态功能区”建设[19]。
一是建设滇西边境山区生态安全保护区。以国家、省级森林公园、地质公园、自然保护区、重要湿地为核心,加强滇西边境山区生态安全和地貌多样性保护,严格限制山区垦殖围田,开展恢复林草植被,严禁捕猎、采矿、采伐等破坏山区生态环境的活动[20]。同时,国家加大对滇西边境山区生态工程资助力度,探索绿色资源开发模式,实现山区生态保护与区域发展的双赢,最终走出“绿色贫困”。
二是建设滇西边境山区生物多样性保护区。以保护滇西边境山区珍稀动植物物种为重点,以生物多样性保护为目的,设立动植物物种保护区,加大对山区生物多样性保护与可持续利用的研究投入,加强对山区珍稀濒危野生动植物保护,加强山区国家自然保护区生物多样性、“三江并流”核心区、热带雨林生态核心区的保护。
三是建设滇西边境山区水源涵养保护区。以洱海、拉市海、程海、泸沽湖、玉龙湖等重要湖泊和饮用水源地为重点,加大山区水源涵养林保护和建设力度;保护和恢复滇西边境山区森林、天然湿地、草原等生态系统;提高滇西边境山区水源涵养能力;禁止毁林开荒、过度放牧、无序采矿,严格限制河流源头及上游发展污染排放的产业[21]。
(二)实施资源开发、生态建设与生态补偿相结合精准帮扶政策
我国《全国主体功能区规划》明确规定了滇西边境山区禁止开发区域:高黎贡山、金平分水岭、绿春黄连山、西双版纳、哀牢山、无量山、永德大雪山、南滚河、纳板河、苍山洱海11个国家级自然保护区;五老山、紫金山国、祥云清华洞、弥渡东山、来凤山、菜阳河、灵宝山、巍宝山、宝台山、兰坪新生桥、章凤11个国家级森林公园;丽江古城、云南三江并流2个世界自然文化遗产;大理、西双版纳、三江并流、玉龙雪山、腾冲地热火山、瑞丽江—大盈江6个国家级风景名胜区;腾冲火山、玉龙黎明—老君山、大理苍山3个国家地质公园;云南红河哈尼梯田、云南洱源西湖、云南普洱五湖3个国家湿地公园。
在建设国家主体功能区过程中,滇西边境山区为保持区域和国家整体生态功能让渡了自身利益,作为获益主体(国家、相关地方政府、机构和个人)理应用生态补偿的方式给予该山区必要的经济支付,调动山区有关主体实施生态保护的积极性,确保山区获得公平的发展权力,并成为山区经济社会发展和破解深度贫困问题的重要手段和推进力量[22]。另外,扶贫部门还要将生态补偿、生态建设与绿色产业发展结合起来,探索绿色发展模式,推动经济发展方式转变,培育滇西山区绿色产业,让绿色发展与富裕共存,破解绿色贫困。如图4-3所示。让滇西边境山区的扶贫开发工作由“漫灌”扶贫方式向“滴灌”扶贫方式转变,从“输血”扶贫方式向“造血”扶贫方式转变。
图4-3 滇西边境山区绿色发展扶贫模式图
生态补偿扶贫,是以保护、可持续利用生态系统服务为依托,以经济手段为主调节相关利益,调节地区发展差距,最终达到扶贫致富的扶贫模式。而生态补偿机制,是指为了建设、保护自然生态环境、促进人与自然环境协调发展,遵循“受益者付费和破坏者付费”原则,结合生态保护成本、发展机会成本和生态服务的价值,采用行政手段和市场等手段,调整相关生态环境保护部门之间利益关系的环境经济政策[23]。按照国家生态补偿政策“按照谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁受益谁补偿的原则,建立生态补偿机制”的相关规定,生态建设补偿的获益主体(国家、相关地方政府、机构和个人),应该采取政策、资金、实物、智力和技术补偿方式,对参与生态建设的组织和个人、生态建设间接导致经济利益损失的地方政府和个人进行生态补偿[24]。
滇西边境山区是长江、澜沧江、怒江上游生态环境保护的重点区,是我国重要的生物多样性宝库和生态安全屏障,其生态建设和环境保护直接关系到该山区所有居民的生存质量和整个社会经济的发展空间。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》明确指出,在贫困地区实施精准扶贫,应该向贫困地区倾斜,建立生态补偿机制,重点实施生态修复工程,即做好退耕还林、禁止伐木垦荒、保持水土、保护天然森林和防护林体系建设以及石漠化、荒漠化的治理等工作。因此,在滇西边境山区实施精准扶贫战略过程中,必须坚持资源开发、生态建设与生态补偿政策相结合的原则,走绿色发展的扶贫道路,构建完善的生态补偿机制,平衡保护者和受益者之间的利益,实现滇西边境山区脱贫致富目标。
(三)采取“三突破”“四不出”“五禁止”措施改善生态环境
滇西边境山区实施绿色发展生态补偿“破穷局”工程,必须从源头上扭转生态环境恶化的趋势。为此,应该采取“三突破”“四不出”“五禁止”措施,改善滇西边境山区的生态环境,破解山区的“绿色贫困”问题。
“三突破”:一是伐树、砍柴烧饭、取暖、生息繁衍突破;二是污水治理突破;三是太阳能热水器、沼气池普及使用突破。
“四不出”:是指滇西边境山区要实现工业废水、废弃、废渣“不出厂(工厂)”“不出园(工业园)”“不出城(城镇)”“不出区(区域)”。最大限度地提高水资源利用率,减少工业“三废”外排带来水体污染、土壤污染和大气污染等,导致因环境污染致病,又因病致贫。
“五禁止”:是指在滇西边境山区区域内严格“禁建(工业、民用等建筑物)”“禁排(污染物)”“禁采(矿产资源)”“禁牧(畜牧散养)”和“禁猎(野生动物)”,以实现涵养水源、保持水土、保护生物多样性及山区生态安全,避免出现因缺地致贫、因污染致贫等贫困问题。