建立跨行政区域扶贫主体协同扶贫工作机制
滇西边境山区贫困现状已经不只是一个区域的贫困,西边境山区范围包括10个州(市)61个县(市、区)。云南省73个国家贫困县中,有45个国家扶贫开发工作重点县分布在滇西边境山区,省级扶贫开发工作重点县5个。滇西边境山区内包含着不同行政区划的区域贫困,即跨行政区划贫困。而且,跨行政区划贫困地区都面临着诸多公共问题,这些公共问题并不是某个行政区划内的单个地方政府就可以解决的,而是不同行政区划的地方政府必须展开合作[3]。滇西边境山区的跨行政区划贫困问题,仅依靠山区内某个州(市)、某个贫困县的政府自身是无法破解的,仅仅依靠某一行政区划地方政府“单打独斗”地破解10个州(市)、61个贫困县之间的跨行政区域的贫困问题,实现滇西边境山区共同脱贫致富是行不通的。因此,滇西边境山区州(市)、县级地方政府之间必须携手合作,建立山区跨行政区域扶贫部门协同扶贫,才能实现山区的脱贫致富。
(一)构建“上下衔接、左右联动”的精准扶贫工作体制
滇西边境山区的精准扶贫工作必须建立“省领导挂片联县、省扶贫办协调、行业部门支持、州(市)负总责、县抓具体落实”的精准扶贫工作机制,实施“定目标、定对象、定责任、定措施、定政策”精准帮扶责任制。纵向层面不同层级政府间,横向层面的同级政府间、同一政府不同扶贫部门间,都要按照自身的精准扶贫事权推进滇西边境山区的精准扶贫工作。
1.纵向层面的“上下衔接”扶贫工作机制
从纵向层面而言,滇西边境山区各级政府应该构建“上下衔接、市级统筹、县(区)负主责、乡镇落实”的精准扶贫工作体制。在实施精准识别、精准帮扶、精准管理等精准扶贫工作过程中,滇西边境山区各级政府应该建立上下衔接的扶贫工作格局,扶贫部门必须分工明确,责任到人,具体扶贫工作落实不到具体负责人身上。
就滇西边境山区县级政府扶贫部门而言。滇西边境山区县级政府扶贫部门的主要扶贫工作职责:一是确定县域扶贫项目,并上报山区市级政府扶贫部门审查备案,具体负责贫困县域的扶贫项目实施,扶贫项目的调整及变更;二是负责贫困县扶贫配套资金申报、报账,县域扶贫工程的招标、投标、实施、验收、审计。
就滇西边境山区乡镇政府而言。滇西边境山区乡镇政府应该做好贫困村、贫困户的甄别,做好山区贫困村、贫困户的建档立卡工作,精准做好贫困村、贫困户数据信息的录入工作,填写扶贫手册,填报各种扶贫表格,全面了解贫困村、贫困户、贫困民族具体需求,实施“因村施策、因族施法、因户施方”的精准帮扶措施[4]。
2.横向层面的“左右联动”扶贫工作机制
从横向政府部门层面来说,由于滇西边境山区的精准扶贫是一项综合性、系统性工作,涉及社会各个方面,需要滇西边境山区政府扶贫各部门、各行业密切配合,涉及山区水利、农牧、林业、发改、教育、民政、人社、建设、交通、商务、文化、卫计、扶贫等诸多部门开展精准扶贫工作,这就要求各政府部门要履行各自的扶贫职责,把部门工作职能与山区扶贫各种相对接,形成左右联动、合力推进的精准扶贫格局。因此,滇西边境山区同级政府间应该打破区域壁垒,消除地方保护主义,开展协同扶贫;滇西边境山区同一政府贫部门应该构建“左右联动、加大倾斜、合力推进”的精准扶贫工作体制[5]。
(二)构建“政府主导、社会参与”精准扶贫模式
2011年颁布的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》提出,广泛动员社会力量参与扶贫开发工作,拓展领域,完善机制,积极鼓励、注重实效,引导、支持和帮助各类社会组织承担定点扶贫任务。这就说明“政府主导,社会参与”是我国目前实施精准扶贫主要扶贫模式。其实,社会组织在政府与扶贫对象之间能够起到的桥梁纽带的作用,社会组织能够快速集聚各种社会扶贫资源,实现各种扶贫资源链接,从而进一步提升政府扶贫部门的扶贫效能。缘于此,政府扶贫部门与社会组织可以通过协同合作、取长补短、扶贫资源交换的方式,有效完成精准扶贫这一公共事务[6]。然而,在滇西边境山区扶贫开发工作过程中,长期存在着政府主导“过度”而社会参与“不足”的问题,政府扶贫部门往往成为唯一的扶贫主体,政府在扶贫工作中“管的过多过细”,而滇西边境山区的社会组织却变成被动的、被支配的客体,从而导致滇西边境山区扶贫工作陷入社会组织缺位与政府越位的困境。一方面,政府职能越位导致滇西边境山区扶贫工作呆板僵化,扶贫工作缺乏灵活性,以致政府扶贫部门的扶贫工作不能适应滇西边境山区精准扶贫的实际需要。另一方面,在原来的分配过程中,政府独断的扶贫决策方式,往往造成扶贫资源浪费,从而阻碍了滇西边境山区的扶贫开发工作,甚至加重山区的脱贫压力。
为了确保滇西边境山区精准扶贫工作顺利开展,我们必须对精准扶贫主体进行严格的管理,构建“政府主导、社会参与”精准扶贫模式,建立滇西边境山区“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的多元扶贫主体协同扶贫工作机制,加强滇西边境山区政府与山区社会组织合作扶贫,在尊重不同扶贫主体和彼此承认不同扶贫主体表达权的基础上。发挥政府的统筹、主导作用,广泛动员滇西边境山区社会力量参与扶贫攻坚,通过滇西边境山区政府与民间组织、企业等社会组织之间的协商对话、相互合作等方式建立伙伴关系来开展滇西边境山区的精准扶贫工作。
一是打破原来仅仅依靠政府“遍撒胡椒面”的漫灌式扶贫机制,建立滇西边境山区政府、贫困群众和社会组织三者合作的协同脱贫致富治理机制,推进滇西边境山区精准扶贫工作。二是有效统筹整合滇西边境山区政府内外的各种扶贫资源和社会扶贫力量,开展“结对认亲、爱心帮扶”大型公益活动,在精准识别的基础上,精准配置公共扶贫资源,进行精准扶贫管理,帮助滇西边境山区贫困群众脱贫致富。三是滇西边境山区政府在扶贫工作中应该扮演精准扶贫“定调子”“掌舵”的角色,而不是做精准扶贫的“划桨”工作,把滇西边境山区具体的精准扶贫任务分解给山区的社会组织,通过建立山区精准扶贫的激励机制,并为山区的各种社会组织提供优惠政策,让更多社会组织参与到滇西边境集中连片地区的精准扶贫工作中[7]。