导论

党的十八大以来的历次中央全会对全面深化改革、加快转变政府职能作出了部署，本届政府把简政放权作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，采取了一系列重大改革措施，在行政审批改革等方面取得了积极的成效。在行政收费方面，我国政府采取了一系列取消、减免收费的措施，积极推进收费清理改革工作，大幅度减轻了企业和个人的负担，收费清理改革取得了一定成效。但是，我国“目前收费名目较多、乱收费等问题依然突出”（2017年2月8日国务院常务会议）。从本质上来说，行政“乱收费”是行政主体利用其所掌握的行政权力在特定条件下违法地对行政相对人财产权的强制性剥夺行为。因此，乱收费不仅是一个经济问题，而且是一个严重的政治问题、法律问题和社会问题。项目过多、范围过宽、标准过高的行政“乱收费”严重侵犯了公民的财产权利，加重了公民、法人和其他组织的负担，扭曲了市场价格机制，同时也降低了自然资源、公共设施的使用效率。对此，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求坚持严格规范公正文明执法重点规范行政收费等执法行为；党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》要求“清理和规范涉企行政事业性收费，减轻企业负担”；国务院《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》要求“深入推进收费清理改革”；中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》更是明确要求“建立行政事业性收费和政府性基金清单制度，清理取消不合法、不合规、不合理的收费基金项目”。从法治主义的视角来看，必须以法律形式规范行政收费行为的主体（权限）、内容、形式和程序等行为要件，完善行政收费的管理体制和行政收费法律体系。(https://www.daowen.com)

行政收费的法治化涉及经济学、财政学、行政管理学、行政法学、民商经济法学等多学科、多领域的问题。经济学界、法学界、公共管理学界等各领域的学者从不同的视角对行政收费问题进行研究，并积极提出“费改税”“费改价”、收支分离及预算管理等建议，对于推动行政收费的法治化起到了一定的作用，但尚未形成统一、完善的行政收费管理体制和行政收费法律体系。为此，应当综合运用经济学、财政学、公共管理学和法学相结合的方法，首先在区分收费与税收、市场价格的基础上明确行政法学中行政收费的概念，界定行政收费的行为性质、目的和价值取向，探讨行政收费的理论依据，并以此为基础界定行政收费的范围和类型，分析行政收费的标准，设计行政收费的设定权、征收机关、征收程序、监督管理等制度体系。行政收费是行政权干预市场的手段，同时也是行政主体利用公权力强制剥夺公民财产权的方式，这种行政行为之所以存在是为了平衡公民财产权之间的利益冲突以及提高资源或设施的使用效率，因此，公平和效率应当成为行政收费的基本价值取向。一方面，行政主体为特定相对人受益而支出的成本由特定受益人支付，使全体社会成员的间平等地享有行政服务所带来的权利与利益，体现行政法的公平原则；另一方面，行政收费增进行政权为公民权益的服务功能，提高自然资源和公共设施的使用效率，体现了行政法的效率原则。根据公平与效率原则在不同的行政收费中适用情况的不同，可以将行政收费分为成本性行政收费和效率性行政收费两大类，公平价值要求成本性行政收费的理论基础是“特别支出由特别收入来满足”，体现受益者与未受益者之间的公平价值，其范围应以“特别”的行政支出为限，并以行政支出的成本为标准；而效率价值要求效率性行政收费必须能够提高自然资源、公共设施的使用效率，体现法律通过行政收费来提高社会资源使用效率的效率价值，其范围应限于使用产生拥挤的自然资源、公共设施，并以能够排除资源使用的拥挤、提高资源使用的效率的实际效果为标准。以这种行政收费基础理论为依据，可以确立不同类型的行政收费的范围、标准。在此基础上，参照《立法法》《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等法律的相关规定，应当进一步规范行政收费项目的创设权（应当将行政收费项目的创设权限定于法律和法规，严格限制规章以及规章以下的规范性文件的行政收费项目设定权）、行政收费的征收机关（明文规定、严格限定行政机关的收费实施权限）及其征收程序（从公正与效率的价值出发规范行政收费的征收程序），构建行政收费的管理和监督体制（严格实施收支两条线、费用预算管理等制度），完善对被征收人进行法律救济的途径。