将费用纳入财政预算管理
目前，国家对行政事业性收费和基金的归属权没有明确规定，财政部门对其管理缺乏有力的政策依据。事实上，行政事业收费及其基金是凭借政府的行政权力获取的，是经政府有关部门批准允许才得以实施的，资金的所有权应归属政府具体拥有和支配。但实际上，各单位自行占有了所有权、使用权。这种状况一方面造成了社会财富的分配不公和各单位的贫富悬殊，另一方面加剧了国家财力的紧张，使财政超负荷运行。预算外资金制度本身不可克服的缺陷，是乱收费内在的制度根源在处理中央与地方分配关系方面。中华人民共和国成立后一开始我们就选择了一条非规范的收费的路子，即中央授权地方政府在解决地方的公共需要方面，由地方通过收费解决。早在中华人民共和国成立初期，原政务院在《关于统一管理1950年度财政收支的规定》中规定：县人民政府可随国家公粮征收地方附加公粮，以解决包括乡村小学、文艺活动、教育馆、医院设备、道路等乡村各项支出。各城市可征收城市附加政教事业费，以解决城市的市政建设、小学教育、文化卫生、郊区行政教育费等开支。从此建立起我国的预算外资金制度。建立预算外资金制度的目的是在实行高度集中的财政体制下，通过授权收费的办法给地方一点机动财力，以调动地方的积极性。所以预算外资金制度实际是一种财政管理体制，是一种预算外财政管理体制。这一制度建立至今，虽然我国的预算内财政管理体制经过了无数次的变化，但以收费为主要内容的预算外财政管理体制始终未有变化，且地方的收费权力单方面不断得到强化。同时，在改革开放的年代，中央政府也带头收费，如征收能源交通重点建设基金、教育费附加、文化事业建设费等，所以收费的问题也逐渐蔓延到中央政府机关的各部门。虽然中央政府及财政部门在不同的时期曾多次行文加强对预算外资金的管理，但从未从根本上解决问题。收费已成为一种“事业”而越发兴旺，甚至有许多地方还成立了专门的收费局。究其原因，首先是预算外资金制度本身的问题。这种制度存在的难以克服的缺陷就是非规范的权利机制。这种权利机制一方面使权力部门的权与利直接挂钩；另一方面又脱离了国家的正常监督。实行统一的财政预算制度。即对所有的公共部门收支，不论其收支的形式及管理方式有何不同，均应全部纳入财政预算，统一在预算内进行管理，不允许存在预算外的公共部门收支活动，以改变目前财政被肢解的局面，并借以控制公共部门乱收费的内在冲动，促使公共部门收费行为规范化。为此，应逐步改变目前我国对大部分收费放在预算之外、实行收支两条线管理的办法，使收费收入的征收管理及该收入的使用能够置于人大的监督及财政监督之下，并相应地使各部门的正常经费与其收费收入彻底脱钩。在建立统一的财政预算的基础上，对不同的财政收支可采取不同的管理办法。具体就收费而言，通过该途径所取得的收入，原则上不能用于纯公共商品的提供，而只能用于准公共商品的提供，该收入必须做到专款专用。
我国目前尚有许多行政收费的费用游离于财政预算监督之外，而这种游离于财政监督之内的行政收费，必然影响廉政建设，不利于经济的发展和社会的稳定。政府部门收入机制的不规范引发了政府部门行为的不规范。长期以来，收费作为各级政府和部门所支配的一种机动财力而存在，形成了部门既得利益的支出不受国家预算的控制，使用上有随意性和无序性的现象。逐渐地这部分资金背离了政府管理社会事务的本来意义，成为各部门谋求本部门、本单位福利最大化的工具。可以说，这部分收入在相当程度上已成为行政收费主体及其工作人员腐败或“寻租”现象的利益动力和经济根源。行政收费是指国家行政机关、司法机关和法律法规授权的机构依据国家法律、法规行使其管理职能，向公民、法人和其他组织收取的费用。按照财政部《关于行政性收费纳入预算管理有关问题的通知》，凡属这种性质的收费都必须纳入同级财政预算管理。实行收支两条线，即收入全额缴入国库，支出通过国库拨付。我国目前政府财政预算内资金不足，预算外资金迅猛增长，预算外资金规模已超出预算内资金规模。将行政性收费纳入财政预算管理具有重要意义。第一，有利于强化预算管理，增强财政的宏观调控能力。财政是国家筹集与分配资金的重要工具，它通过预算、税率、补贴等调节机制协调社会经济生活运行过程的各个方面和各个层次的关系。将行政性收费纳入预算管理拓宽了预算的资金来源渠道，扩大了预算管理范围，提高了财政收入占国民收入的比重，能充分发挥财政在国民收入分配和再分配中的主导作用。第二，有利于加强行政、司法等执法机关的财务管理，控制非生产性基本建设规模，控制集团购买力和名目繁多的实物奖，树立行政，执法机关的良好形象。第三，有利于控制预算外资金的过快增长，保持预算外资金的收入与支出同预算内资金分配的适当比例，确保预算外对预算内的补充作用，扼制因“喧宾夺主”而造成预算内不足，预算外膨胀，影响整个国民经济的宏观经济效益。成熟的市场经济国家收费比重很小，大多纳入预算内管理。在西方发达国家，大多以预算的完整性作为政府理财的重要准则之一，国家规定凡是依据国家的行政权力、资产所有权或提供某种特定服务，而由政府部门向企业及个人征收的各种收入，均应列入财政收入，包括各项税收、行政规费等。同时，政府的各项支出不管其用途如何，数额多大，均应由财政部门统筹安排，纳入国家的统一预算管理之下，不允许存在预算外资金。对于占比例很小的政府行政事业性收费，同样要纳入州和地方财政预算统一管理。因此在我国目前市场经济尚不发达的条件下，借鉴国际经验，结合我国国情，采取“费改税”的办法逐步缩小收费规模，是加强预算外资金管理的有效途径。实行统一的财政预算制度。即对所有的政府收支，不论其收支的形式及管理方式有何不同，均应全部纳入财政预算，统一在预算内进行管理，不允许存在预算之内的政府收支活动，以改变目前财政被肢解的局面，并借以控制地方政府及各部门乱收费的内在冲动，促使政府收费行为规范化。为此，应逐步改变目前我国对大部分收费放在预算之外、实行收支两条线管理的办法，使收费收入的征收管理及该收入的使用能够置于人大的监督及财政监督之下，并相应地使各部门的正常经费与其收费收入彻底脱钩。在建立统一的财政预算的基础上，对不同的财政收支可采取不同的管理办法具体就收费而言，通过该途径所取得的收入，原则上不能用于纯公共商品的提供，而只能用于准公共商品的提供，该收入必须做到专款专用。