彻底落实“收支分离”制度

为全面了解各级各地公务员对进一步建设法治政府的认识和看法，从2011年7月至2012年9月，国家行政学院法学部组织了全国19个地方行政学院就进一步建设法治政府所涉及的20个主要问题进行了问卷调查。其中，对于“执法的财政保障什么最需要”的问题，有24.7%的受访者认为是“收支两条线”。这说明两点：第一，收支两条线这一制度对于建设法治政府来说很重要，应当切实推行；第二，目前我国的收支两条线制度还存在问题或不足。

长期以来，我国各项行政收费大都实行由行政收费的征收部门“自收、自管、自支”制度，收、管、用高度一体化，但却缺乏相关的监督和制约机制，成为推动行政乱收费日趋膨胀的利益驱动和经济动因。近几年为了治理乱收费，从中央到地方都全面推行了收支两条线的行政收费管理办法。例如，1996年7月6日，国务院颁布的《关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号）规定，行政收费等“预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须纳入财政管理……财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行收支两条线管理”。其中的“收支两条线”的制度与收费征收部门“自收、自管、自支”制度相比是一个很大的进步，但仍然没有从根本上解决行政乱收费的问题。由于一些地方和部门存在经费不足等问题，对此有些财政部门从收费收入中提取一定比例的金钱作为收费征收部门的日常经费。在这种情况下，虽然也采取“收支两条线”的管理模式，但按照就地缴库、缴入财政专户或经由下至上逐级缴纳的方式上缴，财政部门将收取的行政收费收入通过原征收渠道全额返还至征收部门的经费转拨账户，然后该单位再将返还资金下拨到有关单位。这就是现实行政收费中所谓的“收支两条线，层层汇缴，全额返还”体制。从这种意义上来看，收支两条线制度中的收和支并非完全分离的。例如，财政部于2004年7月下发的《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53号）明确了行政收费等收入的分成管理政策，规定行政收费等“政府非税收入分成比例，应当按照所有权、事权以及相应的管理成本等因素确定”，其中“涉及部门、单位之间分成的政府非税收入，其分成比例应当按照财务隶属关系分别报财政部或省、自治区、直辖市财政部门批准”。深圳市财政委员会于2012年4月14日下发的《深圳市市本级非税收入分成资金划拨规程》（深财资〔2012〕1号）明确了行政收费等收入的分成划拨办法。此外，广东省紫金县人民政府在2005年4月4日下达了《关于2005年度行政事业单位非税收人按比例上缴财政预算管理的通知》（紫府〔2005〕20号），确立了行政收费“收支分离”制度，要求行政收费必须严格执行“收支两条线”管理规定。但同时该通知又规定“对行政事业单位非税收入实行按比例上缴财政预算、超任务按比例返还奖励并与年度奖励工资挂钩的办法”，具体而言，该通知规定“超过上缴财政预算任务部分的按累进计算办法给予返还奖励正即超过任务40%（含40%）部分按60%返还；超过任务40%以上的按80%返还；而且对超收返还奖励的单位可在返还奖励中提取20%，用于奖励单位班子成员及相关人员”。在此基础上，该政府办公室于2012年5月14日还下发了《紫金县2012年度非税收入管理及考核办法》（紫府办〔2012〕14号），要求“严格执行收支两条线的规定”，但同时规定“年终完成或超额完成收入计划的单位，县政府给予表彰和奖励”。具体的奖励标准是：“100万元内按30%计提奖励；101万元以上按35%计提奖励，合计最高奖额60万元。”可见，虽然在名义上国务院以及各级地方政府都设置了收支分离制度，要求收和支两条线不能挂钩，但实际上通过财政返还的方式收和支两者之间还是相互挂钩的。此外，行政收费费用的收支不仅与收费机关的自身利益密切相关，而且有时与收费机关工作人员的自身利益也直接挂钩。虽然目前直接将收费收入的款项作为收费机关工作人员的奖金提成在制度上已经明确禁止了，但在现实的收费中并没有完全杜绝。而且，即使禁止了“收费提成”，但由于通过财政返还的方式将收费收入的部分款项返还给收费征收部门，收费征收部门最终还是会以奖金或津贴等形式将收费收入的部分款项发放给其工作人员。从这种意义上来看，只要存在收费收入的财政返还制度，收费机关工作人员的自身利益就与收费行为本身具有了直接或间接的关联性。这是对行政收费的征收部门及其工作人员的一种利益激励，是确保行政收费严格征收的利益保障，但同时也势必激励行政收费征收部门及其工作人员想方设法通过增加行政收费项目、提高行政收费标准等方式来增加自身利益。这使在收费征收部门及其工作人员与收费行为本身之间增加了利益上的关联性，这种行政收费也由此具有了“利益执法”或“执法创收”的色彩。(https://www.daowen.com)

自我国从1994年实行分税制改革之后，地方财政不足一直是困扰着我国地方经济发展的一个现实问题。由于地方税收收入不高，地方政府财政不足，需要地方政府管理的社会事务越来越多，进行行政活动的支出也越来越大，在因受到税收法律主义的限制而不能随意增加税收的情况下，地方政府自然而然地就想到了利用行政收费等非税收入来弥补地方财政不足。对此，中央政府在不可能给予地方更多税收权力的情况下，只能默视性地允许地方政府利用行政收费等方式来增加财政收入。基于这种现状，有人甚至认为行政收费的项目就是为了弥补政府财政收入的不足而设立的。例如，国家计委（现国家发改委）在《关于费改税的几点建议》中就将“国家机关进行公共管理、提供公共服务时，为弥补机关经费不足收取的管理费”归为一类行政收费。不可否认，行政收费是政府财政收入的经常性来源，从结果上来看，行政收费在客观上也起到了弥补财政不足的功能。但功能不等于目的或价值，不能将行政收费的目的或价值理解为弥补财政收入的不足。而且上述地方政府在明确规定收支两条线的前提下，通过财政返还的方式将行政收费的收和支进行挂钩，这种方式违背了实行收支两条线制度的初衷。对行政收费实行收支两条线制度是为了切断行政收费征收部门及其工作人员与收费行为本身之间的利益联系，抑制乱收费，从而保障公民和企业的合法权益。但在收支两条线制度之下实行财政返还制度的话，就会造成“收多少、返多少、支配多少”的客观事实，变相地鼓励征收部门及其工作人员多“创收”，不仅不能有效解决乱收费问题，而且在收费的征缴过程中有许多制度性漏洞，使违法乱纪行为有机可乘。由于是按比例的财政返还机制，意味着“多收”就可以“多支”，收费征收部门及其工作人员在此利益激励下，势必积极地巧立收费名目、提高收费标准，从而带来层层加码指标、超计划提取、部门小金库、乱罚款等问题，最终导致政府财政秩序紊乱、地方发展环境恶劣、干部廉洁问题突出等深层次问题。

为了解决上述问题，必须彻底地实行收支分离制度，严禁对征收部门的财政返还机制，切除征收部门及其工作人员的“利益驱动”。目前各地方采取的财政返还机制的具体做法主要是，各地方政府财政部门在每年年初分配各行政收费征收部门有关收费完成的指标，然后按照征收数值一定比例返还，用以支撑各征收部门的日常开销。因此，彻底实行收支两条线制度的办法是，由政府各部门在每年年初上报全年支出计划，经地方人民代表大会讨论通过后由地方财政部门按照项目列支出。而各部门按照规定收取的行政收费等收入，则通过统一缴纳平台直接进入地方财政专户，不作任何返还，真正实现收费征收部门与收费收入款项之间的彻底绝缘。这是彻底实行收支两条线制度的必然选择。当然，收支两条线制度的彻底实行还有赖于其他制度的改革。例如，目前而言，地方政府财政困难是阻碍收支两条线制度实行的最大因素，而财政困难既有经济发展水平的原因，也有财政体制上的原因。只有真正解决地方财政困难的问题，才能使收支两条线制度得到彻底的实施。此外，为了实施收支两条线制度，还需要一些配套措施。例如，将收费资金全额纳入预算管理、由财政部门设立财政专户、规范收费的征收程序、健全新的票据管理体系、加强对收费收入的有效监管等。