行政收费混乱——现实层面的问题
在现实层面，行政收费存在的问题主要表现为行政收费范围过宽、标准过高、设定权混乱、程序缺乏、监督不力等。
（一）行政收费范围的失控
我国目前行政收费的项目主要包括管理费、证照费、单薄费、登记费、注册费、手续费、确认费、审查费、认证费、鉴定费、签证费、公告费、保管费、社会扶养费、检验费、考试费、养护费、补偿费、防治费、行政许可费、特许费、资源补偿费、资源管理费、工程受益费、使用费、集资费、行政司法费、诉讼费、特别服务费、惩罚性收费（不包括罚款，如排污费等）以及各种基金（如科技发展基金、林业发展基金、电力建设基金、国家能源交通重点建设基金、专利发展基金、企业扶贫基金、养老保险基金医疗保险基金等）等，甚至有节日摆花费、亮灯费、禁烟牌费、驱赶叫花子费、精神文明建设费、精神文明知识大赛培训费、树木打药费、排放雨水河道清淤费、河道维修排水费、旧人防拆除补偿费、卫生费、保洁费、道路清扫费、门前三包卫生罚款、环卫设施费、修垃圾站费、垃圾桶购置费、垃圾清运费、委托垃圾渣土清运费、垃圾消纳费、门前三包责任书镜框工本费，等等[7]。截至1996年年底，我国仅中央和省两级政府批准的收费项目就达3000多项，基金80多项；两级政府批准的收费和基金收入3300多亿元，相当于当年税收入的50%。同年，据国家财政部、计委、监察部等5个部委对全国预算外资金集中清查表明，地方各级政府越权设立基金项目925个，私设收费项目2569个。1998年的统计材料表明，全国各级收费项目2万余项。[8]根据国家有关部门掌握的初步材料统计，到1997年4月底，经国务院及有关部门批准的行政事业性收费项目共371项，其中除符合法律法规或国务院批准的项目，经国务院有关部委批准的有126项，共涉及所属59个部门和单位，其中农业部门27项、卫生部门18项、交通部门15项、海关部门13项、医药部门12项、建设部门10项。[9]根据有关资料显示，在1997年中央曾经取消了对企业的乱收费424项，涉及金额262亿元；而省级以及其以下各级政府取消的收费项目为20,289项，涉及金额高达2315亿元。[10]20世纪90年代以来，收费问题已经引起了我国各级政府的极大关注。据不完全统计，1997年全国收费、基金总额为4187亿元，比1996年增长15.4%，占当年国民生产总值的5.6%。其中，收费1800亿元，基金2387亿元，分别比1996年增长24.2%和9.9%。在收费项目方面，到1998年年底，全国性及中央部门行政事业性收费共300多项，地方收费项目最多的有470多项，最少的也有50多项；全国各种政府性基金共200多项，其中只有40多项是由中央政府批准设立的其余均为地方政府设立。[11]据财政部税政司有关官员介绍，至1997年年底，全国性的部门和行政事业收费项目有344个，全国各类部门基金有421项，总额4000多亿元，占财政收入50%。据国家经贸委对45家典型企业的调查，在税收之外，企业承受的各种收费、摊派、集资、赞助等非税负担，大体占应税负担的50%，近年来仍呈上升的趋势。[12]可见，我国目前的行政收费项目繁多、范围较广、规模较大。
中国目前行政收费的现状总体上表现为“乱收费”现象比较严重，而“乱收费”在行政收费范围方面主要表现为行政收费的范围过于宽广，即在许多原本不该进行行政收费的事项上设定了行政收费项目。但中国的“乱收费”并不仅仅表现为范围过广，“乱收费”的另一种表现是行政“零收费”问题，即对于应当进行行政收费的事项而无正当理由取消或者不予设定行政收费项目，其本质上也是一种“乱收费”。因此，将我国目前行政收费范围的问题归纳为“行政收费范围的失控”较为合适。
1.行政收费范围过宽
我国的行政收费范围过广，项目较多，从中央到地方的各级政府设立了各种名目繁多的行政收费项目，凡是需要政府审批、许可、确认、颁发资格证书等提供服务的事项，几乎都设定了行政收费。据不完全统计，到1990年全国行政事业性收费项目[13]约有9万个。[14]自中央《关于加强涉及外商投资企业行政事业收费监督管理的通知》下发以后，截至1999年5月，经过两年的治理，取消不合理收费26,710项，涉及金额每年985亿元左右。[15]仅湖北省十堰一个市就取消了1010个行政收费项目。[16]虽然经过两次大幅度的清理后，行政收费项目明显减少，但范围仍过于宽泛。2002年5月财政部会同国家计委首次公布了截至2001年年底的全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目共计313项，其中涉及企业负担的有242项。[17]这还不包括地方各级政府自行设定的行政收费项目，而实践中往往是由各级地方政府自行设定的行政收费项目更加混乱。例如据人民日报报道：湖北省赤壁市乱收费现象十分严重，涉及企业的行政收费标准达2528项，很多企业不堪重负。[18]按照收费的性质不同，可以将上述名目繁多的收费分为行政性收费、事业性收费、基金以及其他收费，而真正意义上的收费只有其中的行政性收费，除了行政收费的其他所谓“收费”其本质上都是税收或市场价格，这也是我国目前正在进行“费改价”“费改税”的原因。根据对我国目前收费项目的用途分类，主要收费收入分别是：用于弥补行政经费不足的收费约400亿元；公益性收费约700亿元；中介服务收费约600亿元；成本补偿性收费约200亿元；各类基金约2000亿元，共计约3900亿元。[19]在这些收费中，只有成本补偿性收费约200亿元才是真正属于行政收费的范围；弥补行政经费不足的收费和各类基金具有税收的性质，可以改为税收；公益性收费和中介服务费具有市场价格的性质，可以改为价格，通过市场机制来调节。
2.行政“零收费”问题
范围过广的行政收费严重损害了公民的财产权利，因此，我国各级政府也逐渐加强了对“乱收费”的控制，限制、控制行政收费的范围。但值得注意的是，我国当前出现了与行政收费范围过广相反的一个极端，即许多地方开始实行行政“零收费”。广东省佛山市南海区自2003年9月24日率先在国内县级政府中实现行政事业“零收费”，[20]一时间全国各地纷纷效仿。例如，上海浦东新区政府自2004年1月1日起，对注册在张江高科技园区的内外资企业免收包括“企业注册登记费”在内的61项行政审批和政府服务收费。[21]行政“零收费”是指企业或个人将不再缴纳该地方各级行政管理部门应当收取的各种行政事业性收费，这对于减轻企业或个人的负担、防止行政“乱收费”、优化投资环境、吸引外来投资来发展地方经济具有一定的积极意义。但“零收费”与“乱收费”在本质上都是违反行政收费基本原理的，根据行政收费“特别支出应当由特别收入来满足”的基本理论，为特定人收益所支出的行政成本应当由特定受益者来负担，合理的行政收费具有防止经济“外部性”的作用。“零收费”使得为特定受益者支出的行政成本只能通过税收来补偿，而税收并不以受益者受益为前提，不论是否受益纳税者都应缴纳。因此，应当收费而没有收费是对未受益者财产权的侵犯，“零收费”间接侵犯了未受益公民的财产权，违反了行政收费公平原则。而且，行政“乱收费”也不利于社会资源整体使用效率的提高。正是从这种意义上来说，行政“零收费”也是一种“乱收费”。因此，我们对违法的“乱收费”应当坚决予以取缔，但对合理的行政收费应当予以保留。
（二）行政收费标准过高
1.行政收费标准普遍过高
成本性行政收费应当以行政支出成本为标准，但是，我国的许多行政收费却是以增加政府财政收入甚至以营利为目的。在实践中，行政收费标准普遍过高，严重偏离行政实际支出的真实成本，而且行政收费的各级征收主体执行的收费标准并不一致。例如在河南省，一张劳务输出卡成本两角钱，省物价局核准收费1元，经过层次加码，到了省建设厅收费6元，而劳动厅驻北京办事处则收费26元。[22]
2.某些涉及公共设施、自然资源使用的收费标准偏低
我国资源使用费的标准过低，严重偏离市场价格。例如，苏州各开发区的地价与市场价格严重背离，大致的情况是：园区为5万元/亩，新区为12万元/亩，而实际的市场价格应该在25万元/亩至35万元/亩，低地价吸引到的是大量的粗放式加工工业，而现在高新产业却难以进入。[23]
3.有些收费项目的收费标准不合理，缴费者的负担不均衡
从我国目前的行政收费项目看，有些收费项目的标准不合理。例如，《企业法人登记管理条例》第26条规定：“企业法人办理开业登记、变更登记、年度检验，应当按照规定缴纳登记费、年检费。开业登记费按注册资金总额的千分之一缴纳；注册资金超过1000万元的，超过部分按千分之零点五缴纳；注册资金超过1亿元的，超过部分不再缴纳。登记费最低额为50元。”登记费、年检费应当是成本性行政收费，应当按照实际支出的行政成本征收，与企业的注册资金没有直接的关联。又如我国目前养路费的费额征收按照车辆的核定载重吨位计征[24]，这是不合理的。因为道路的使用不仅与车的价格和吨位有关，还与车的使用次数有关。合理的标准应将收费额与汽车行驶里程、载重数量及对公路的磨损程度、油耗数量、污染程度等指标进行综合考虑。
4.行政收费标准没有统一的规范，具有随意性
各级行政主体按照其各自标准进行行政收费，收费标准并不一致。在实践中，有的收费“开价”很高，但可以“讨价还价”，例如某公路收费站规定50元的公路养护费，但车主将20元交给收费员且不要收据，车辆也可通过。实践中还存在征收主体将收费标准擅自提高、层层加码的现象，例如，某市的人事主管部门在职称评审工作中超标准收费，分别为高级职称80元/人，中级40元/人，初级10元/人，下级单位再次加码，高、中、初级评审标准又超过上级主管部门标准，分别为160元/人、180元/人和80元/人。[25]
（三）行政收费设定权混乱
据调查，从1980年到1999年的20年期间，我国法律（指全国人大及其常委会制定的法律）涉及收费的立法仅有48件，这些法律中共设定了92项收费项目。[26]而2002年5月财政部会同国家计委首次公布了截至2001年年底的全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目共计313项，其中涉及企业负担的有242项。[27]这还不包括地方各级政府自行设定的行政收费项目。由此可见，在我国目前的行政收费实践中设定行政收费项目的主要是规章及规章以下的规范性文件。
我国目前行政收费设定权不明确，设定权与实施权不分，实践中许多行政收费的实施机关可以自行设定行政收费项目。实践中设定行政收费项目的主要是规章及规章以下的规范性文件，效力层次明显偏低。正是因为设定权过于分散，设定主体过多，导致行政收费范围过宽。但我国财政部规章中明确规定行政收费的设定权仅限于法律和法规。例如财政部《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》：“在法律、法规之外，任何地方、部门和个人均无权擅自设置收费、罚款项目。各级政府和财政部门要对本级各部门、各单位的收费和罚没情况进行清理，凡越权自行设立的收费、罚款项目，要一律取消。”但有些法律又规定行政收费的设定权属于法律、法规和规章，例如，1993年的《农业法》第18条第1款规定：“任何机关为办理公务向农民或者农业生产经营组织收费必须依据法律、法规、国务院授权的部门的决定或者省级人民政府制定的规章的规定，省级人民政府制定的规章必须报国务院备案。”可见，各法律规范之间有关行政收费设定权的规定也不一致，这是造成行政收费设定权混乱的原因，因此，必须明确规范行政收费设定权的归属，并尽量提高行政收费设定权的效力层次。
（四）行政收费征收程序缺乏
我国目前的行政收费制度中对于行政收费程序的规定不多，基本上是由行政收费主体自由裁量决定的。例如，在行政收费的设定阶段缺乏听证程序；在行政收费的实施阶段缺乏说明理由程序、告知程序等。而这些程序的缺乏不利于对行政收费主体的行政收费行为的监督与控制，也不利于对相对人合法权益的保护。
（五）行政收费监督不力
我国目前的行政收费制度中有关对行政收费主体的监督制度尚不完善，许多重要的监督制度尚未建立。例如，将行政收费的费用管理纳入财政预算的管理制度、行政收费费用的“收支分离”制度等并未全面展开。而对行政收费主体的行政收费行为的监督不力直接导致了行政收费中违反收费行为的增多，不利于对相对人合法权益的保护。