行政法上的行政行为——行政征收行为之一
从上述行政收费的性质来看，行政收费符合行政行为的要件和特征，属于行政法上的行政行为（其中的行政征收行为）中的一种类型。
（一）行政收费是一种行政行为
传统行政法学以民法学中的法律行为概念为模范，构建了行政法学中的行政行为概念。行政行为概念是行政法学中最基本、最核心的概念，在我国，行政行为概念不仅是行政法学上的学术概念，而且也是实定法上的法律用语。例如，在《行政诉讼法》《行政复议法》等法律中都直接使用了“行政行为”的用语。[32]狭义的行政行为是指行政主体对公民、法人或其他组织行使行政职权，由行政主体单方面意思表示而具体形成法律效果的行为。该概念中包含有外部性、具体性、权力性、单方性、法律效果性等要素。行政收费作为行政行为的一种类型，同时具备这些要素。
1.外部性
传统行政法学理论以法律关系主体之间的隶属关系或者行政权力的作用范围为标准，将行政法律关系划分为内部行政法律关系与外部行政法律关系，对于两者分别采取不同的合法性要求与救济方式，这源于传统的特别权力关系理论。行政机关对另一行政机关或行政机关所属工作人员所作出的行为，如果并不直接变动外部组织或个人的权利与义务，仅仅属于内部关系的则被认为不是行政行为。例如，《行政诉讼法》第13条第3项将行政机关的内部性行为排除于行政诉讼的受案范围之外。行政收费是行政机关针对与其不具有隶属关系的相对人作出的行为，作出收费行为的行政机关与缴费义务者之间不具有组织上的隶属关系。因此，行政收费具有外部性要素。
2.法律效果性
法律效果是指直接地变动或影响行政相对人的权利义务的效果。行政行为必须是具有法律效果的行为，不具有任何法律效果的单纯的事实行为，并非行政行为。例如，行政指导本身不具有法律效果，因此一般将其排除在行政行为的范围之外。但为了使相对人服从行政指导而强制实现行政指导的手段并非单纯的行政指导，具有法律效果性。而行政收费是行政机关向特定的受益者强制收取一定费用的行为，涉及缴费义务者的财产权利，因此具有法律效果性。
3.具体性
并非所有具有法律效果的对外行为都是行政行为，行政行为所产生的法律效果必须是具体的，而非抽象、一般的。例如，行政机关制定的行政法规、行政规章等行政立法具有抽象、一般的法律效果，并不具体直接地变动相对人的权利义务，因此不是行政行为。例如，《行政诉讼法》第13条第2项将“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”排除于行政诉讼受案范围之外。而行政收费是行政机关向特定的受益者强制收取一定费用的具体行为，其行为指向的对象是特定的受益者，其内容是要求特定受益者缴纳一定的费用，因此，行政收费具有具体性。
4.权力性
权力性是指行政机关基于行政优越权的发动而作出的行政行为。权力性还包含有强制性的意思，作出一定的行政行为后，行政相对人必须服从。当然，在行政活动中，行政机关有时采用非权力性的方式进行行政活动。例如，在行政合同中，行政机关与相对人基于双方的合意而签定行政合同，虽然行政合同具有在法律上拘束相对人的法律效果，但由于并非权力性行为，一般认为其不属于狭义上的行政行为。而行政收费是行政机关向特定的受益者强制收取一定费用的行为，行政收费的作出是以行政机关的行政收费职权作出基础的，是行政机关运用行政收费职权的结果，体现了行政收费的权力性。然而，在行政机关作出行政收费行为而相对人在规定的时间内不履行行政收费行为所确定的义务（缴费义务）时，行政机关可以自行强制执行或者申请人民法院强制执行，这体现了行政收费的权力性和强制性的特征。
5.单方性
传统行政行为理论认为，行政行为是作为“公权力行使”的单方性行为，是由行政主体以行政职权单方性作出的行为。因此，必须与行政合同相区别。行政合同是指以合同的形式进行的行政活动，与民事合同相同，行政合同也是以合同双方的合意为基础。因此，行政合同双方性行为。虽然具有在法律上拘束相对方的效果，但一般认为基于双方当事人的合意产生法律效力的行政合同不属于行政行为。行政收费是行政机关向特定的受益者强制收取一定费用的行为，行政收费在作出之前，按照正当法律程序的原则，应当听取相对人的意见。但是，行政行为的作出并不以相对人的同意或者行政机关与相对人双方之间的合意作为前提，而是由行政机关在听取相对人意见基础上单方面作出决定，因此具有单方性。
可见，行政收费具备了外部性、具体性、权力性、单方性、法律效果性等要素，属于典型的狭义行政行为。因此，行政收费也具有一般行政行为所产生的公定力、确定力、拘束力、执行力等效力，同时也适用行政行为的成立、生效、消灭、附款、裁量、瑕疵等理论。
（二）行政收费是一种行政征收行为
行政行为根据不同的标准，可以划分不同的行为类型，如行政许可、行政处罚、行政收费等。从这种意义上来看，行政收费是一种独立的行政行为类型。但在行政法学上，也有学者着眼于行政机关针对相对人的财产作出的强制性行为这一特征，将行政征税、行政收费、公益征收征用等合称为“行政征收”行为。广义的行政征收是指行政主体根据国家和社会公共利益的需要，依法以强制的方式取得相对人财产所有权的具体行政行为，具体包括行政征税、行政收费、公益征收。狭义的行政征收是指行政主体根据国家和社会公共利益的需要，依法以强制方式无偿取得相对人财产所有权的具体行政行为，包括行政征税与行政收费，不包括公益征收。狭义行政征收的特点在于征收的对象是一定数额的金钱或实物，征收的手段是无偿的。在这种意义上，行政收费属于行政征收行为中的一种类型。
【注释】
[1]“fees”的具体含义指规费、学费、手续费、报名费等，也用于“税”，如车船使用牌照税；“charge”具体指费用、价钱；“rate”指价格、费用、为征税而估计的价值等，在英国特指地方税。显然，“rate”含有的“费”的意义也就是一般意义上的“收费”。参见汪洋：《收费管理概论》，中国物价出版社2002年版，第326页。
[2]参见［日］植草益：《微观规制经济学》，朱绍文等译，中国发展出版社1992年版，第65页。
[3]倪红日：《赴美国税费制度考察报告》，载《经济工作者学习资料》1999年第20期，转引自李双成、孙文基、宋义武：《费改税》，中国审计出版社2000年版，第2页。
[4]参见徐炜：《对我国收费概念的重新认识》，载《价格月刊》1996年第9期。
[5]参见赵振东等主编：《收费理论与收费管理》，中国物价出版社1995年版，第3页。
[6]行政性收费最初是由辽宁省物价局提出的将收费的划分为行政性收费、事业性收费、经营性收费而确立的，而行政性收费的概念第一次见诸正式规范性文件的是1987年国务院制定的《中华人民共和国价格管理条例》，至今行政性收费的概念已经被政府部门和学术界广泛运用。
[7]参见蒋洪主编：《公共经济学》，上海财经大学出版社2006年版，第384页。
[8]参见张国坤：《“费改税”问题的法律研究》，吉林大学2005年硕士学位论文。
[9]参见蒋洪主编：《公共经济学》，上海财经大学出版社2006年版，第384页。
[10]肖明：《行政收费制度的法理研究》，载《上海政府法制研究》2010年第12期。
[11]参见胡锦光主编：《行政法案例分析》，中国人民大学出版社2000年版，第165页。
[12]参见应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版，第326页。
[13]参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第332页。
[14]参见王勇：《行政收费概念的重新确定一行政法学角度的思考》，载《价格月刊》2007年第4期。
[15]参见高培勇：《市场经济条件下的中国税收与税制》，载高培勇主编：《“费改税”：经济学界如是说》，经济科学出版社1999年版，第6页。
[16]参见马国强：《论税收与政府收费的合理定位》，载《财政研究》1999年第5期。
[17]参见李双成、孙文基、宋义武：《费改税》，中国审计出版社2000年版，第9页。
[18]参见王克稳：《经济行政法基本论》，北京大学出版社2004年版，第169～170页。
[19]［日］神山弘行：《国家作用の费用負担と時間軸——基金·保険·公債》，载《法律時報》2016年第2号，第23～30页。
[20]有学者认为：现代行政法的功能在于“国家与社会调适的度”。参见董炯：《国家、公民与行政法——一个国家—社会的角度》，北京大学出版社2001年版，第126页。笔者认为，从权利与权力的角度，可以将现代行政法的功能定位于平衡行政权力与公民权利的关系上。
[21]［英］洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第77页。
[22]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（二），台北三民书局1999年版，第6页。
[23]人民基本权利的限制，其条件即为①基于（广义的）公共利益之考量及②公益考量的必要性及③须以法律来限制三个条件存在时，方可侵犯人民的基本权利。参见陈新民：《德国公法学基础理论》（下册），山东人民出版社2001年版，第348页。
[24]参见［美］迈克尔·D.贝勒斯：《法律的原则——一个规范的分析》，张文显等译，中国大百科全书出版社1996年版，第136页。
[25]［美］E.博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，邓正来、姬敬武译，华夏出版社1987年版，第385页。
[26]罗豪才：《行政法之语义与意义分析》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第12页。
[27]参见翁岳生主编：《行政法》（上册），中国法制出版社2000年版，第15页。
[28]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（二），台北三民书局1999年版，第3～9页。
[29]参见［日］原田尚彦：《行政法要論》（全訂版），学陽書房1986年版，第209页。
[30]参见［日］南博方：《日本行政法》，杨建顺、周作彩译，中国人民大学出版社1988年版，第98页。
[31]［美］迈克尔·D.贝勒斯：《法律的原则——一个规范的分析》，张文显等译，中国大百科全书出版社1996年版，第94～141页。
[32]在《湖南省行政程序规定》中同时使用了“行政行为”和“行政执法”两个概念，其中的第54条规定：“本规定所称行政执法，是指行政机关依据法律、法规和规章，作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等影响公民、法人或者其他组织权利和义务的具体行政行为。”