现有行政收费基础理论及其评价
经济学、法学、公共管理学、财政学界都在积极开展有关行政收费基础理论的探讨和研究，各学者从不同的角度、不同的侧面提出了各种观点，为规范、完善行政收费法律制度提供了理论上的指导。各种观点归纳起来主要有：
（一）“弥补财政收入的不足”理论
有学者认为，“政府收费和税收，好比同朝为官，共事一主，都为国家财政效力。正所谓文臣武将，各有千秋”。[22]我国台湾地区学者陈清秀认为：“规费乃是为满足国家或地方自治团体的财政需要，而以高权的方式，加以课征的金钱给付。”[23]财政学理论认为国家财政收入的主要来源是税收，此外，还包括非税收入，而非税收入主要是指行政收费。由于我国税收收入不高，政府财政不足，而需要政府管理的社会事务越来越多，政府进行行政活动的支出越来越大，在不能增加税收的情况下只能增加行政收费来弥补财政的不足。特别是我国在1994年实行分税制之前，地方政府的财政收入很少，中央在不可能给予地方更多税收权力的情况下，只能默示性地允许地方政府利用行政收费来增加财政收入。因此，有学者认为行政收费的基础理论就是弥补政府财政收入的不足。例如，国家计委（现国家发改委）在《关于费改税的几点建议》中就曾将“国家机关进行公共管理、提供公共服务时，为弥补机关经费不足收取的管理费”归为一类行政收费。
行政收费是政府财政收入的经常来源，不可否认行政收费具有弥补我国目前政府财政不足的功能，但功能不等于价值，不能将行政收费的价值理解为弥补财政收入的不足。即行政收费在客观上起到了弥补财政不足的功能，但并不能据此就把弥补财政不足作为行政收费的基础理论。因为功能与价值不同，功能是指行政收费在客观上所能起到的作用，而价值是指设定行政收费所追求的目标或所欲达到的目的。行政收费的价值并不在于弥补财政收入的不足，如果国家需要增加财政收入，可以采用税收方式。而且，从各国财政收入来看，不论政府财政是否充足，行政收费在政府财政收入中都占有一定的比例，其中包括财政收入充足的国家，如美国、日本、德国等。
（二）经济学上“准公共产品”价格理论
公共选择理论或公共经济学理论将满足人们需要的产品根据其性质的不同分为公共产品、私人产品以及介于二者之间的准公共产品三种。公共产品是指完全是为了满足社会共同需要的物品，由于公共产品具有非竞争性和非排他性，私人不能有效供给，只能由政府来提供，并以税收的形式来补偿政府所支出的行政成本；私人产品是指为了满足个人自身需要的物品，由于私人产品具有竞争性和排他性，私人可以通过市场来有效提供，并可通过市场价格来补偿；“准公共产品”是指部分是为了满足社会共同需要的物品，主要有两种形式：一种是具有拥挤性的公共商品，如道路；另一种是具有价格排他性的公共商品，如政府提供的行政服务、政府兴办的公园等。由于准公共产品具有竞争占有性，过度消费会产生拥挤，但由于准公共产品又具有非竞争性，私人不能有效供给，一般由政府等公共部门来提供，而且由于准公共产品具有排他性，利用排他设施可以确定受益者的范围。因此，政府提供“准公共产品”的支出应当通过行政收费的形式来补偿。根据以上经济学理论，行政收费理论基础在于行政收费是政府提供“准公共产品”的价格，特定受益者缴费就相当于支付该价格向政府购买“准公共产品”。而行政收费项目的确定，主要依据这种服务是不是具有“准公共产品”的特性。[24]公共部门收费是公共收入的重要来源之一，公共收费的领域主要是在进行准公共物品的配置时，为体现受益原则，促进经济效率的提高而有目的地引入市场竞争机制形成的。因此，公共收费是政府干预和市场调节在准公共物品的生产或提供方面的有机结合。[25]
该理论从经济学的角度阐述了行政收费的基础理论，将市场中的价格机制引入到行政收费中来，对于规范行政收费，特别是构建在行政收费法律制度中公民与行政主体之间的平等地位具有积极的意义。但是，从严格意义上来讲，收费并不是一种价格，不具有等价有偿的性质。市场价格与行政收费的公共性质存在本质的不同，将行政收费视同于市场价格容易混淆两者的区别，而且，由于公共产品、准公共产品和私人产品之间界限的模糊性，经济学也很难准确界定“准公共产品”的范围和价格。随着行政权力民主化的发展，许多“准公共产品”由市场主体来提供，如道路交通产品、邮政电信产品、水电产品等不再由行政垄断，而由市场主体来提供，即部分“准公共产品”也可通过市场价格机制来补偿，这对确定行政收费的范围和标准以及法律规范行政收费的范围和标准造成了困难，也影响了“收费法定主义”的实现。
（三）“特别支出补偿”理论
有学者认为，行政收费是一种受益负担，从理论上来讲，行政收费之所以存在，最根本的理由在于：特别支出由特别收入来满足。[26]行政主体代表公共利益进行行政活动必须支出一定的行政成本，行政成本的补偿方式主要通过税收和行政收费。行政成本的支出按照其受益范围的大小，可分为一般支出和特别支出。一般支出是指行政主体在一般行政活动中，为全体公民的公共利益而支出的行政成本，如国防、外交活动等；特别支出是指行政主体在特定的行政活动中，为使特定人受益而支出的特定成本，如颁发营业执照的工本费等。根据社会公平原则，受益者应当承担为其受益而支付的成本，一般支出应当通过一般性收入即税收得到补偿，而特别支出应当通过特别的收入来补偿，如果为特定人受益而支出的特定行政成本由一般性收入来补偿，则违反了受益者与未受益者之间的公平原则，因此特别支出应当通过行政收费来补偿。
该理论体现了经济学上“使用者付费”原则，对行政主体根据其所属的行政管理职能，为特定相对人提供某种特定的服务而使特定相对人受益，而对特定受益者所收取的手续费、工本费的成本性行政收费作出了理论上解释。而且，按照该理论行政收费的范围就限于行政“特别”支出和受益者的“特定”受益，并以行政支出的成本为收费标准。但是在行政领域，由于行政活动的复杂性以及多重效果性，判断特定行政行为对于相对人而言是受益还是损害（从行政行为的角度来看，也可以理解为特定行政行为究竟是授益性行为还是侵害性行为）并不容易，其标准也并非绝对的。例如，对于行政许可的性质，一般存在两种不同的理解：“赋权说”认为，行政许可是行政机关允许相对人从事某种活动、授予某种权利的行为，即赋权行为；而“解禁说”则认为，相对人原本就具有从事特定活动的权利，但由于行政管理的需要，该特定活动被行政机关普遍地禁止，通过行政许可仅仅是对特定相对人解除这种禁止，恢复相对人的权利。从“赋权说”的角度来看，相对人获得行政许可即为“受益”，因此，在“受益”的范围内需要缴纳一定的许可费用，例如许可证的工本费等；但是从“解禁说”的角度来看，相对人获得行政许可仅仅是恢复了原本属于自己的权利，并没有“受益”，因此也就不需要缴纳费用。可见，依据“特别支出补偿理论”，对于特定行政行为性质的理解的不同将直接导致对于是否应当收费的判断不同。其次，对于“受益”的特定性、“支出”的特别性等具体判断时也存在一定的难度。此外，该理论却不能解释效率性行政收费的基础理论，效率性行政收费是指行政主体为提高自然资源、公共设施的使用效率，对其所提供的特定自然资源、公共设施的使用者，按照一定的标准所征收的费用，其收费的目的不是补偿特别支出的行政成本，而是为了提高自然资源、公共设施的使用效率，收费的范围并不以“特别”行政支出为限，而以自然资源、公共设施是否存在拥挤为依据，收费的标准也不以行政成本为限。
（四）国有资源产权界定理论
该理论认为，国有资产是有限的，任何人使用国有资产都应当是有偿的，而不能无偿使用。国有资产的有偿使用包括税收和行政收费两项制度。行政收费和税收都各有各的特点，不能相互代替，行政收费就是为了有限的国有资产的合理经济使用服务。[27]公共资源如土地、草原、矿产、河流、能源、电磁波谱等为社会共有。在我国它们归国家所有，国家须进行合理配置，交有关社会主体占有、使用和经营。国有资源的使用产权如果不加以确立，社会主体就会对国有资源进行掠夺性破坏，任何人都会从“共有的池塘”里滥捕鱼类，在“共有的森林”里滥伐树木。而界定产权的最好方式就是建立资源有偿使用制度，即收费制度。因为这样一则可以使国有资源产权规范清晰，使产权主体能自觉合理地使用资源，避免资源的浪费；二则可以使国家在保护和再生国有资源方面的投资得到充足的经费保障。此类收费适用于国有所有并经行政程序进行合理配制以便实现最大使用效益的公共资源（主要是自然资源），也可叫作“界定性收费”。[28]
该理论说明了提供给公民、法人或其他组织使用国有资产、公共设施或自然资源而收取国有资产使用费、资源费的理论基础，但这类行政收费是国家依据其对国有资产、公共设施或自然资源行使的所有权而征收的，与行政主体单纯依据行政职权而征收的行政收费不同。因此，该理论只能说明此类行政收费的基础理论，而不能说明工本费等行政主体提供服务而进行行政收费的基础理论。
（五）提高使用效率理论
具有竞争性、拥挤性的公共设施或自然资源是具有一定的使用最佳限度，其使用者的数量控制在适当范围能够达到其使用的最高效率，超过或低于该限度范围的使用都会造成受益效率的下降。按照西方古典经济学的观点，任何人都是“经济人”[29]，其进行活动的目标就是追求自身利益的最大化。由于准公共产品具有非竞争性，“经济人”出于自我利益的考虑，都没有提供公共产品的积极性，而都希望由他人来提供自己免费使用，即存在“免费搭车者”等外部性[30]。即如果拥挤性的公共设施和稀缺性的自然资源的使用是免费的，可能会造成过度使用而影响使用效率。如何将使用者的数量控制在适当的范围内，可以采用道德教育、行政许可、政府管制以及事后的赔偿等方式控制。但设置一定的排他装置，利用行政收费来控制使用者的数量是最有效的方式，而且对于保障公民权益也具有重要意义。
该理论为提高具有使用竞争性、拥挤性的公共设施或自然资源使用效率的效率性行政收费作出了理论上的解释，对于确定效率性行政收费的范围和标准具有理论上的指导意义。但却无法说明工本费等成本性行政收费的基础理论，而且有可能为行政主体擅自扩大行政收费的范围和提高行政收费的标准提供了理论上的借口。
（六）“受益者、原因者、损害者负担”理论
日本实行各种负担金或者分担金制度[31]，所谓的“负担金”或者“分担金”是指对特定公益事业具有特别利害关系的人，为使其负担该公益事业经费的全部或一部分，对其课以公法上的金钱给付义务。[32]一般而言，行政机关提供公共服务所需的费用应当由税收来弥补。但是如果行政机关为了特定范围的人的受益而提供了特定的服务，或者由于特定范围人的原因带来了特定的行政需求，或者由于特定范围的人对公共资源造成了损害，行政机关为了提供特定服务，或者满足特定需要造成了行政成本的支出，或者修复特定的损害而引发的费用，如果由税收来弥补的话就会造成负担的不公平。因此应当由特定范围的人来承担，这就是负担金。[33]从负担产生的原因来看，负担金的理论基础各不相同，具体可以划分为受益者负担金、原因者负担金和损害者负担金[34]等。所谓的“受益者负担金”是指与对于一般人民相比较，从特定事业受到特别利益者，在其所受利益的范围内，使其负担该事业经费的一部分；“原因者负担金”是指在某工程产生必要的情况下，对使该工程的产生必要的人，使其负担该工程费用的全部或一部分；“损害者负担金”是指对损伤特定事业的实施的人，使其负担该事业的维护或修理费用的全部或一部分。[35]
该理论较为细致地说明了成本性行政收费的基础理论，但该理论并未说明行政收费的价值取向。“受益者负担、原因者负担、损害者负担”都是对实质上是“特别支出由特别收入来补偿”理论的另一种表述，是按照特别支出所产生的原因而对“特别支出补偿”理论所作的分类。而且这种分类之间存在某些重叠，广义的受益者负担金的概念可以涵盖所有类型的负担金，即包含了原因者负担金和损害者负担金，而原因者负担金与损害者负担金又极其相似，有的日本学者就认为原因者负担包括损害者负担和污染者负担。[36]此外，该理论同样未说明效率性行政收费的基础理论。