五、费用涵盖原则

上述的公平、公正原则体现在行政收费标准的确定上，要求收费的标准与缴费者的受益之间必须适当，即“费用涵盖”原则。行政主体代表公共利益进行行政活动，是具有公共职能的非营利性组织，行政收费虽然是行政主体向特定受益人提供特定行政服务的对价，但仍具有公共的性质，而与市场交易的私人性质存在本质的不同，收费与受益之间并不遵循市场的等价有偿原则。因为行政收费的目的不是营利，也不是增加政府财政收入，而是补偿为特定人受益而支出的特别行政成本，即行政收费应当以能够补偿行政支出成本为标准，一般以行政主体进行特定行政活动而直接支出的成本为上限。行政成本原则又称为“费用均衡原则”，是指决定行政收费高低的首要因素是行政给付的费用大小，行政成本原则要求对于总体行政收费收入适用“费用抵偿原则”，确定具体行政收费则适用“对等原则”，^[17]即要求总的行政收费要等于行政支出的总成本，对于个人的行政收费要等于为其受益而支付的行政成本。例如，澳大利亚有关法律明文规定，政府收费以“成本补偿”为原则。^[18](https://www.daowen.com)

费用涵盖原则包括成本核定原则、支付能力原则、补偿原则等。首先，收费标准成本核定原则行政收费标准要严格按照行政收费主体管理或服务于当事人的物件成本和事务成本来核定。不应将行政管理和服务成本（劳动力成本和办公成本）计算在收费成本中。其次，支付能力原则。政府收费的目的在于通过管理和收费来规范社会秩序、保障公众利益。从性质上来看，它不应作为取得财政收入的主要手段。同时，从范围来看，它也不足以取得充裕的财政收入。因此，政府在制定收费标准时，必须坚持将社会承受能力置于首位，而不应该采取简单的“以支定收”的办法，切实防止将收费转化为单位“小金库”“小钱柜”的资金来源。例如，国务院《农民负担费用和劳务管理条例》规定，农民所负担的农村提留及统筹费，不得超过当年农民纯收入的5%，这就体现收费标准的核定是优先从减轻农民负担出发，而不是优先从收费单位的管理需要出发的这一原则思想。最后，补偿原则。既然政府收费不以赢利为目的，其收费标准不应超过社会管理耗费的直接成本。从直接成本来看，政府收费和国家税收不完全可比，国家设置税务机构的目的是获得税收收入，其全部成本（包括固定成本和人员经费）可归属于直接成本；而其他机构的设置，不以或不完全以收费为目的，即使不收费，也需要支付相当数量的固定成本和人员经费。因此，不能把这些都当作收费的直接成本。然而，也不宜在制定收费标准时，过多地考虑行政机构的固定成本和人员经费。另外，鉴于政府管理活动的目的在于维护社会秩序、保障公众利益，具有很高的正外部效应。因此，应该确定较低的收费标准，原则上应以注册登记、审核签证的工本费和手续费为准。