行政法上的利益调整手段——行政法上各种利益调节机制的关系
政府行政活动的目的就是实现公共利益，而所谓国家目的者，具体而言，即指公共利益或公共福祉而言，因此，追求公益可谓是行政的一项重要特征。[27]依日本行政法学者雄川一郎所言，现代行政法学有两大课题：其一是以国民权利、自由的保障作为行政的宗旨；其二是实现“行政目的”。而行政主体代表着公共利益，行政所追求的“行政目的”即为“公益”或“公共性”的实现。[28]即追求公共利益是行政主体进行行政活动的目的所在。当然，现代行政法并不必然地承认绝对性的“公益优于私益”原则，而是注重两者之间的平衡与兼顾。而在行政法上对公共利益与个人利益之间进行平衡，调节的就是行政法上的各种利益调节机制，如行政补偿、税收、行政收费等。理论上行政活动所实现的公共利益应当由所有公民平等地分享，而由此所支出的行政成本应当由所有公民平等地分担，但现实中这种绝对的平等价值是不可能实现的。某些行政活动所带来的利益实际上只能由一部分公民来享受，如果由此所产生的成本由全体公民来承担，那么对于未受益的公民来说是不公平的，是违反正义和公平的。[29]为此，有日本学者提出了“开发利益返还社会”的制度，即有时以社会全体的负担进行的公共事业，其开发利益却让特定人享受，在这种情况下，有必要收回特定人享受的开发利益，把它返还给社会全体。[30]而日本的负担金制度就是开发利益返还社会的方式之一。例如，《日本电源开发促进法》第6条规定了“伴随电源开发的增加利益的调整”：电气事业者或电源开发股份有限公司，在依政令规定的其他电气事业者等的水坝、水路或蓄水池，或者其附属设备的设置或改良的工程中有显著受益时，必须负担该设置或改良工程费用的一部分。即该负担金的征收是为了调整电气事业者或电源开发股份有限公司因电源开发而增加的利益。负担金制度的公平价值就体现在负担金制度对受益者与未受益者的个人利益之间以及公共利益与特定个人利益之间利益关系的平衡，行政主体为特定人受益进行行政活动而支出的行政成本所实现的利益应当是公共利益，而公共利益由特定人享有体现了个人利益对公共利益的侵犯，对于未受益者来说是不公平的。因此，应当把代表公共利益的行政成本转化为个人利益，即使受益者承担行政主体为其受益而支出的特定的行政成本，体现了公共利益与个人利益的平衡。
贝勒斯的社会负担原则认为：“为造就公共利益，不可将极不平等的负担加诸个人之上”，“确切地说，补偿的主旨就在于避免为社会的善而牺牲某人”。[31]而行政收费则与行政补偿相对应，即可以认为“为了造就个人利益，不可将极不平等的负担加诸全体公民之上”。而行政收费就是调节公共利益与个人利益之间关系的利益调整机制之一。因此，行政法上的利益调整机制体现在行政收费范围方面，行政收费与税收都是行政法上的利益调整机制，税收是由全体公民承担行政支出成本的利益补偿机制，而行政收费是由部分受益者承担行政支出成本的利益补偿机制。从这种意义上来说，行政收费的范围体现了行政法上的各种利益调整机制的作用范围之间的界限，即行政法上行政收费这种利益调整机制的作用范围。