行政收费的价值
价值既是人类在认识过程中所必须把握的一种主客体之间的特定关系，也是指导人们从事实践活动的动力因素及衡量其正确性的内在标准。对行政法法律价值的研究既有利于指导行政法的发展，又可在具体的行政活动中指引行政主体和行政相对人的行为，使其沿着预设的行政法法律价值所指引的方向活动，并通过行政主体和相对人的活动来实现行政法的法律价值。价值问题虽然是一个困难的问题，但它是法律科学所不能回避的。最草率的或最反复无常的关系调整或行为安排，在其背后总有对各种互相冲突和互相重叠的利益进行评价的某种准则。[1]价值是指事物的功能或效用，反映的是主体与客体之间的一种依存关系，即客体对主体需要的满足及其程度。法律的价值即法律所追求的目标和所要达到的目的有很多，主要包括自由、正义、公平、公正、效率、秩序、安全等。其中，公正与效率是现代社会基本的法律价值。行政法作为现代法律的部门法之一，公正与效率也是现代行政法的基本法律价值。行政法的法律价值与行政的价值目标不同，行政法的法律价值不仅要促进行政的价值目标的实现，还应保证行政权的依法行使、限制与监督行政权力、保障公民的合法权益，即行政价值只是行政法法律价值的一部分。公平与效率都是现代行政法的基本法律价值，也是行政收费的价值取向和行政收费法的基本法律价值。[2]行政收费的价值取向是指设置行政收费制度所追求的目标或所欲达到的目的。基于在行政收费中行政收费权保护和促进公民财产权的功能，行政收费应当以“公平与效率并重”原则为价值理念。具体而言，成本性行政收费是为了平衡受益者与未受益者之间的关系，主要体现了行政收费的公平价值；对拥挤性公共设施、稀缺性资源征收效率性行政收费是为了提高自然资源或公共设施的使用效率，主要体现了行政收费的效率价值。
（一）公平价值
公平从字面解释是指处理事情合情合理，不偏袒哪一方面。[3]英语为“justice”，兼有公平、正义的含义。在法学上的公平含有公正、平等的意思，是指法律要同等对待处于同样情况的人。具体地说，法律公平包括公民法律地位、权利义务的平等以及法律所规定的机会和竞争规则的公平。公平自古以来一直是法律的基本价值之一，但公平的内涵并不是永恒不变的，而是发展变化的，“关于永恒公平的观念不仅是因时因地而变，甚至也因人而异”。[4]公平是一个社会历史范畴，受到一定历史时期的经济基础和社会历史条件的制约。但公平也并非完全是主观的范畴，而具有一定的客观内容。公平的具体内涵与其特定的社会经济、政治、文化条件相适应，因此在特定社会的公平有其特定的客观内容。公平是法律的基本价值之一，法律的目的在于实现公平价值，“我们所说的法律的目的是公平”。[5]法律是公平的表现形式，孟德斯鸠认为一个国家要实现公平价值就应把公平订入法律[6]，由法律来保障公平价值的实现。公平是评价具体法律是否属于“良法”的价值标准之一；同时法律也是评价是否公平的现实标准，亚里士多德认为：“遵纪守法为公正，违法乱纪为不公正。”[7]“法律面前人人平等”就是现代法律对公平原则的总体性表述，法律公平原则的具体含义包括：第一，法律设定公民法律地位、权利义务的平等以及法律所设定的竞争规则和行为规则的公平，这是起点的公平，或称为“机会平等”；第二，在执行法律时，要求执法机关依照法律公平地对待社会主体各方，这是法律执行的公平；第三，在诉讼或纠纷解决上的平等，要求“相同情况相同处理，不同情况不同处理”，这是法律救济的公平。
作为行政法基本法律价值的公正在行政法上具有特殊的含义。行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民。[8]在行政管理过程中，行政主体凭借其行政权的优先性处于主动地位，而行政相对人则处于被管理的被动地位。因此，行政主体与行政相对人在行政管理中的地位并不平等，而现代意义上的行政法产生的最初动机就是运用行政法适当控制行政权，防止行政主体滥用行政权，从而保障公民的合法权利，体现了行政法促使行政主体与相对人之间达成平等地位的公正价值。公正价值在法律上的实质是强调权利与义务的统一。公正价值在行政法中的含义主要包括：第一，行政机关的行政权力与行政职责的统一以及相对人在行政法上的权利和义务的统一，行政主体在行政活动中享有职权，但同时也负有相应的职责，职权与职责应当平衡，行政相对人在行政法上负担的义务与其所享有的权利相统一；第二，行政主体在进行行政活动时应依据法律平等对待作为被管理者的行政相对人各方，按照同一标准对待行政相对人，不能因人而异，行政主体在平衡行政相对人的利益冲突或纠纷时，应独立于各方当事人之内，平等对待行政相对人各方，不得偏袒任何一方；第三，行政机关的行政权力与相对人的公民权利之间的平衡，具体要求行政法适当限制行政权力，加强对行政权的监督机制，在行政活动中充分保障公民的权利，包括听取相对人的意见、为相对人提供充分的参与机会和完善的救济途径等。例如，在行政程序中行政相对人的参与以及双方协商机制体现了公正价值；在行政诉讼中，举证责任倒置和被告举证时限、调查取证、补充证据等限制也是通过加重行政机关责任的方式，达到维持其和原告之间权利义务平衡的目的，以此来实现个人权利和行政权力之间平衡的公正价值。公平是现代行政法的基本法律价值之一，行政法的公平价值要求行政主体的行政活动时，应当依据法律平等对待作为被管理者的行政相对人各方，平衡行政机关的行政权力与相对人的公民权利之间的关系。行政活动的目的是实现公共利益，理论上行政活动所实现的公共利益应当由所有公民平等地分享，而由此所支出的行政成本应当由所有公民平等地分担，但现实中是不可能实现的。某些行政活动所带来的利益实际上只能由一部分公民来享受，如果由此所产生的成本由全体公民来承担，那么对于未受益的公民来说是不公平的。行政收费的公平价值就体现了行政收费对受益者与未受益者的个人利益之间以及公共利益与个人利益之间利益关系的平衡，行政主体为特定人受益进行行政活动而支出的行政成本所实现的利益应当是公共利益，而公共利益由特定人享有体现了个人利益对公共利益的侵犯，对于未受益者来说并不公平。因此，应当把由公共利益补偿行政成本转化为由个人利益来补偿，即使受益者承担行政主体为其受益而支出的特定的行政成本，体现了公共利益与个人利益的平衡。
公平同时是行政收费与税收的价值取向，但行政收费的公平价值与税收的公平价值在具体要求上并不完全相同，税收的公平价值具体可表述为“按支付能力负担”；而行政收费的公平价值具体可表述为“受益者负担”。即公平价值要求行政收费应当体现受益者与未受益者之间的公平。公平价值具体对行政收费的要求是：第一，“受益者负担”原则，要求受益者必须负担为行政主体其受益而特别支出的行政成本，而不能由全体社会成员来负担该特别成本，否则将间接造成对未受益者财产权的侵犯；第二，行政收费的范围应当限于特定“受益者”，而不能对未受益者进行行政收费，否则将直接造成对未受益者财产权的侵犯；第三，行政收费的标准应当以行政主体为特定受益者受益而支出的特别“行政成本”为依据，而不能以受益者的受益程度未标准，更不能超过受益的程度进行行政收费，否则将造成对所谓“受益者”财产权的侵犯。
（二）效率价值
“效率”原本是物理学上的概念，是指单位时间内完成的工作量。效率在经济学上是指投入与产出的比例，追求效率的目的是以最少量的投入获得最大量的产出。经济学一般以意大利经济学家帕累托提出的“帕累托最优”状态作为效率的标准，即在不损害任何人的利益而又改善了某些人的利益或命运的状态。但是“帕累托最优”在现实中很少存在，于是经济学家又提出了改进的“帕累托最优”即卡尔多—希克斯效益标准，认为只要各方的总损失不超过交易的总收益，该交易就是有效益的。可以看出，“帕累托最优”是公平的效率，因为在这种状态下没有任何人的利益受损而效率得到提高；而改进的“帕累托最优”并非必然是公平的，因为这种状态下效率的提高是以损害至少一方的利益为前提的。上升到哲学认识的层面，效率就可被理解为人的活动与其实现的目的的比。[9]在法学上，效率是指法律制定、实施的成本与其所能实现的效果之间的比例以及法律促进整个社会资源配置所能达到的效果。法律效率是指法律调整社会关系的结果与法律追求的目的之间的关系，即利用法律配置社会资源，以最小的法律成本实现最大的效率。效率是法律作用的目标之一，也是评价法律作用积极与否的标准之一。[10]法律与效率价值的关系密切，许多法律规范首先是以实用性，以获得最大效益为基础的。效率是法律所追求的一个活的价值，它给社会带来直接的利益，它是实现权利的真实的利益。[11]法律的效率价值要求法律尽量排除影响效率的各种干扰和不利因素，从而保障效率的提高。法律的效率价值在于利用权利和义务的分配方式，来规范资源的有效配置，及利用法律的有机作用促使效率结果的出现。[12]法律效率原则的含义包括：一是要求法律使整个社会资源的配置达到高效率；二是法律本身的效率即法律实现过程中的成本与所实现结果之间的比例，要求以最小的法律成本获得最大的法律效果。作为行政法法律价值的效率与行政效率并不完全相同[13]，两者有所区别又相互联系。行政效率就是在行政目标正确和行政质量规范的前提下，单位行政消耗所完成的行政数量。[14]作为行政法法律价值的效率不仅限于行政主体进行行政活动的效率，还应当包括行政相对人行为的效率，是行政效率与相对人行为效率的统一。行政效率是行政管理所追求的基本价值目标和衡量行政管理是否有效的标准，而行政法效率是衡量行政法的制定、执行是否有效的标准。但行政法的有效执行又是通过行政主体的行政行为来实现的。所以，行政法效率也要通过行政效率来体现（只是一部分，另一部分通过行政相对人行为的效率来体现，而行政相对人行为的效率又与行政效率密切相关，并在相当程度上受到行政效率的限制）。效率是现代行政法的基本法律价值之一，在行政法中有关行政机关的设置、行政行为效力推定有效等行政优先权的赋予、自由裁量行政行为、诉讼不停止执行原则、行政复议前置原则、行政时效等制度都体现了行政法的效率价值。但目前在我国行政法学界普遍忽视对行政法效率价值的研究，大部分学者认为效率原则只是我国行政组织规定的原则，因而不能作为行政法的一项基本原则。[15]他们认为效率是行政学的基本价值而非行政法学的基本价值，其实，这是混淆行政效率与行政法效率之间的关系所导致的。我国台湾地区行政法学家翁岳生认为：行政法固然应具有保障人民权利的功能，但行政效率与效能的提高，亦不容忽视。[16]并且，行政业务、行政组织、行政行为的效率效能的提升，应该已成为当代一项主流价值。[17]可见，效率作为现代行政法的基本法律价值已经逐渐被我国行政法学者所承认。行政法上的效率是指行政法的制定、实施的成本与其所能够实现的行政主体行政活动以及行政相对人行为的成果之间的比例，即行政主体行政活动的效率与行政相对人行为效率的统一。作为行政法法律价值的效率不仅限于行政主体行政活动的效率，还应当包括行政相对人行为的效率，是行政效率与相对人效率的统一。
效率价值也是行政收费的基本价值之一，由于某些自然资源、公共设施具有稀缺性和使用的竞争性、拥挤性，如果免费使用将造成拥挤，从而降低使用效率。经济学上用来衡量效率的是帕累托最优标准，但由于帕累托最优的状态在现实中很少存在，因此，卡尔多—希克斯理论修正了帕累托最优标准，认为：如果那些从社会资源再分配中获利的人获得的利益足够补偿那些从中亏损的人的利益，那么社会资源的再分配则是有效益的。[18]而行政收费就体现为缴费者在缴费之前获得的利益或者缴费后预计能够获得的利益大于其所缴纳的费用。因此行政收费在经济学上是有效的，但该行政收费必须是在缴费者获得了更大利益的前提下才能征收，即收费必须以受益为前提。效率价值要求通过行政收费机制将使用者的数量控制在最适当的范围内，从而缓解其使用的拥挤，提高稀缺性自然资源和拥挤性公共设施的使用效率。行政收费的效率价值与税收的中性原则不同，税收中性原则要求政府课税不应影响私人部门原有的资源配置状况，[19]但行政收费的效率价值要求行政收费能够改变自然资源、公共设施使用者的选择，当然，这是以使用者具有选择权为前提的。此外，效率价值还包括行政收费本身的效率[20]，即要求行政收费尽量降低征收成本，提高的征收效率。