行政主体界定方式的问题
由于我国目前尚未制定统一的《行政收费法》，涉及行政收费范围的单行法也很少，即较少通过立法方式界定行政收费范围，有关行政收费范围的界定方式主要是由行政主体通过行政权力来界定行政收费的范围。国务院于1996年7月6日发布的国发〔1996〕29号《关于加强预算外资金管理的决定》中关于我国目前行政收费管理体制的规定如下：收费项目按隶属关系分别报国务院和省、自治区、直辖市人民政府的财政部门会同计划（物价）部门批准；确定和调整收费标准，按隶属关系分别报国务院和省、自治区、直辖市人民政府的计划（物价）部门会同财政部门批准；重要的收费项目和标准制定及调整应报请国务院或省级人民政府批准。这种依据国务院或省级人民政府、国务院和省、自治区、直辖市人民政府的财政部门会同计划（物价）部门的批准来设定行政收费项目显然属于对行政收费范围的行政权力界定方式，而立法界定行政收费范围在我国还不多见，主要存在于某些单行法的规定中。我国目前规范行政收费范围的主体主要是国务院、国家发展与改革委员会、财政部以及行政收费涉及具体部门管辖事项范围时的各部委。例如，中共中央、国务院于1990年6月16日发布的《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》中规定了各种摊派不属于行政收费的范围，应予以禁止；交通部、国家计划委员会、财政部、国家物价局于1991年10月15日发布的《公路养路费征收管理规定》第8条规定了养路费的征收范围；交通部、财政部、国家物价局于1992年8月4日发布的《内河航道养护费征收和使用办法》第2条规定了航道养护费的范围。更为重要的是，财政部、国家计委于2002年4月22日发布的《2001年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》，同时规定，“2001年12月31日以前的全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目，一律以《收费目录》为准，凡未列入《收费目录》以及《收费目录》所列的文件依据中未规定的行政事业性收费项目，企业和个人可以拒绝支付”。并要求各省级政府财政部门会同计划（物价）部门在该《收费目录》的基础上，编制本行政区域内截至2001年12月31日的行政事业性收费项目。也就是说，在理论上，该《收费目录》与各省级政府的《收费目录》的总和即构成了我国行政收费的范围。但这与实践中存在的行政收费项目相差较大，而且这种界定行政收费范围的方式是很不规范的，因为由中央一级的财政部、国家计委和各省级的财政部门、计划（物价）部门来界定行政收费范围显然效力层次太低，界定的主体过于分散，容易导致政出多门，不利于行政收费范围的统一界定。而且实践中实施的行政收费并不一定按照公布的收费目录执行。在实践中，对行政收费的范围往往不作任何限制，而由行政主体根据具体实践情况自由裁量行政收费的范围，甚至任由行政收费的实施机关设定行政收费的项目。
从全国人民代表大会常务委员会公报的统计可以看出，从1990年到1998年，政府通过财政部等部委以通知等文件的形式，分三批取消了大量的非合理收费项目。[6]我国现行的行政收费的管理体制将确定行政收费项目的权利归属于以财政部门为主、会同物价部门确定。财政部门由于财政收入不能满足财政支出的需要，往往会鼓励创收，多设立行政收费项目，扩大行政收费的范围。因此，由财政部门会同物价部门界定行政收费范围的体制是不合理的。目前我国行政收费立法现状，主要问题是行政收费的法律文件效力低。行政收费法律文件主要表现为部门规章或地方性规章，实践中更具体的收费由省级政府各职能部门（厅、局）通过制定非规范性文件的形式加以确定，如收费项目、标准等。这种立法上的不规范，造成了各地区、各行业的政府部门往往从各自的利益出发，争相给自己设定收费权及项目和标准，使有关行政收费的规章和非规范性文件泛滥。其中有很多不合理收费，甚至内容相互抵触，使我国行政收费长期处于混乱的状态。可见，我国目前对行政收费范围的界定主要运用的行政主体界定方式，立法界定方式很不完善。