地方利益、部门利益及公务员个人利益等的干扰——“乱收费”的利益驱动

在完善的市场经济体制下，首先要促使企业、个人等市场主体意识到自身利益的存在，鼓励市场主体在平等的市场规则下积极追求各自应得的利益。但是，市场经济体制下的法治也要求各个市场经济主体在积极追求自身利益的同时，不得妨碍或损害其他市场经济主体的利益，即对各个市场经济主体的利益由一定的法律加以规制，使其在不损害他人利益的前提下积极地追求自身利益的最大化。但是，由于我国正处于由计划经济向市场经济转型时期，与市场机制相适应的法律制度尚不健全，未能建立各种规制各个市场经济主体利益的法律规范。可以说，我国目前缺乏规范各种利益主体的完善的法律体系，尤其是对各种行政机关、公务员等缺乏严格的利益约束机制。而西方古典经济学理论认为参加各种经济活动的主体是“经济人”^[35]。“经济人”是自利的理性人，是自我利益最大化的追求者，“经济人”在经济活动中能够理性地衡量自我利益，并选择能使自我利益最大化的行为，其参加经济活动的目的就是谋求自我利益的最大化。由于权力的下放，各部门、各地方、各企业以及各个社会成员都成为利益主体。^[36]有学者认为，政府具有自利性，所谓政府的自利性，简而言之，就是政府追求自身利益的最大化的属性。它可以作以下两种划分：政府官僚的自利性和政府组织的自利性。^[37]政府是自利的，主要表现出三种形式：一是地方各级政府自利；二是政府职能部门自利；三是政府组织成员的自利。^[38]并且认为“政府本身有其自身的利益，政府各部门也各有其利益，而且中央政府与地方政府也有很大的区别。政府行为和国家公务员的行为与其自身利益有密切关系。”^[39]政府自利性的膨胀则会极大地扭曲政府的行为，在行政收费范围上就体现为行政主体为了自身利益随意扩大行政收费的范围；在行政收费的标准上就体现为行政主体为了自身利益随意提高行政收费的标准；在行政收费费用管理上就体现为行政收费费用直接归行政收费的征收主体所有或与征收主体的收入相联系（如按照比例提成或收费任务指标等方式）。因此，不正当的行政乱收费被人称为是“公共权力‘经济化’和‘私有化’”。^[40]再加上我国的行政收费收入长期以来一直没有纳入政府财政的预算资金来管理，各主管部门在收费资金的使用上自收自支，使地方利益、部门利益以及公务员个人利益与行政收费的不正当利益联结，各地方、部门甚至公务员的利益往往与行政收费的收入直接相挂钩。由于各地方政府、各部门之间存在实际利益的差别，这就产生了地方保护主义和部门利益。表现在行政收费范围的界定上，就是为了获得地方利益、部门利益、公务员个人利益，部分行政机关想方设法尽可能地设立行政收费项目，扩大行政收费范围。公务员为获得其个人利益，在行政收费上也往往进行着各种“寻租”行为。这些不正当益的存在为行政收费范围的扩张、标准的提高等“乱收费”行为提供了强大的驱动力。