五、丞相与朝议
据《百官表》，汉代的丞相“掌丞天子助理万机”，然而这是相当抽象的叙述。丞与相皆有“帮助”之意，丞相作为全面助理皇帝政务的机构而存在，而且秦汉时代皇帝亲自处理政事已形成原则，如《史记·秦始皇本纪》载，秦始皇亲自处理一定数量的公文，所谓“天下之事无小大皆决于上，上至以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息”。这意味着无论是秦还是继承了秦制的汉，像秦始皇那样亲自处理政务是原则性的制度，而丞相则是“帮助”处理纷繁政务的机构。
汉代的皇帝出面处理政务，事实上还没有形成如后世皇帝那样深居宫殿的组织结构。据说文帝、宣帝、光武帝等亲自裁断政务，光武帝还亲笔书写小字诏书给地方官。读汉帝任命御史大夫的策文（《汉旧仪》所载），会感到是纯粹的口语文体，与后世例如唐代模仿周策文体的任命书有着显著差异。还有百姓可以直接上书皇帝，不仅是一般庶民，即使是服刑中的刑徒也可为之。[38]
在上节论及日常职务时，谈到了丞相基于九卿的提案制定大纲，实施方案则由御史大夫确定，最终获皇帝批准后，由丞相负责执行。如果九卿多具有皇帝私人家政机构的机能，则以民政为中心的一般行政均由丞相府承担，例如统辖地方长官郡太守的中央官吏虽未明示，然而理应由丞相直辖。
关于汉代丞相的职责与权限，周道济已有详尽的分析研究，[39]此不赘述。其中的重要之处，在于丞相主持与皇帝咨询相关的朝议。
史书中多见汉王朝就重大事项举行朝议的例子，内容涉及封建诸侯王、判决谋反者、修正法律、决定新政等诸方面。相关问题发生后，通常的做法是皇帝咨询朝议并由丞相主持朝议。丞相未受帝命则不得举行朝议，但一旦受命，就必须承担报告结论的责任。其时多大范围内的官僚能够参加朝议，根据问题的性质而有所不同。有时丞相、御史、吏二千石、列侯、光禄大夫、谏大夫以及大夫、博士等全体参加，有时仅相关者参加，修正法令等则由丞相、廷尉商议。也就是说，与咨询事项相关的官吏参加的讨论称“杂议”。“杂”字用于所辖不同的两个以上职官共同担当某事之际，如“大鸿胪、丞相长史、御史丞、廷尉正杂治钜鹿诏狱”（《汉书·广川惠王传》）；共同调查案件为“杂治”，共同督办工事为“杂作”（《汉书·沟洫志》），共同选举为“杂举”（《汉书·成帝纪》）。杂议的结果如“丞相臣青翟、御史大夫臣汤昧死言：臣谨与列侯臣婴齐、中二千石、二千石臣贺、谏大夫、博士臣安等议曰”（《史记·三王世家》）所见，列出全部或部分参加者以文书报告。意见若有分歧，则列出主唱者与赞成者，连同分歧意见一并上奏。意见的最终确定由皇帝掌握，有时即使全体成员意见一致，但若不合皇帝之意，也会加以反驳（《史记·三王世家》）。结论若与皇帝意志一致，皇帝则作出予以执行的决断（所谓“制可”）。至此，其原理与上节所述的日常职责相同，朝议结论具有诏令的效力而被布告实施。可以说，朝议是皇帝决定政策的最高咨询机构。
关于朝议的成员构成有应注意之处。这就是诸侯王与列侯于高祖时代侧身其中，其后在整个西汉，列侯参与重大的朝议。高祖五年臧荼叛乱后，在决定燕王人选时向诸侯王咨询，楚王韩信等十人推荐了卢绾，这是个例外。而十一年决定代王时，咨询“王、相国、通侯（即列侯）、吏二千石”，燕王卢绾、相国萧何等三十三人作答；同年决定梁王、淮南王人选时也是如此。此外十二年决定吴王、燕王人选时，长沙王吴臣（吴芮之子）参与。吕后执政后，诸侯王参加朝议的例子几乎没有，而如“丞相、列侯、吏二千石、博士”（《汉书·文帝纪》后元年条）、“丞相、列侯、中二千石、礼官”（《汉书·景帝纪》元年条）、“丞相、御史、列侯、中二千石、二千石、诸侯相”（《汉书·武帝纪》建元元年条）等明示了列侯被纳入皇帝咨问的对象。答复上奏中出现列侯之名的例子也很多。《汉书·文帝纪》载，公元前165年（文帝十五年）“诏诸侯王、公卿、郡守举贤良、能直言极谏者”，回答文帝策问的太子家令晁错，自言为“平阳侯曹窋、汝阴侯夏侯灶、颍阴侯灌何、廷尉宜昌、陇西太守公孙昆邪所选贤良”。可见在这种情况下，无论本纪的记载如何，列侯是负有举荐义务的。
列侯参加朝议或负有举荐义务，意义何在？(https://www.daowen.com)
西嶋定生曾就汉代爵制的意义作过研究，[40]牧野巽、布目潮沨则对列侯有所研究，[41]不过仍有尚未明确之处。如在汉初，列侯与主爵中尉的关系不明。据《百官表》，主爵中尉为秦官，掌列侯，公元前144年改名为主爵都尉，公元前104年后改为右扶风。改右扶风后，与京兆尹、左冯翊同为治理京师的地方行政长官。即汉初治理京师的内史，于公元前135年（武帝建元六年）分为左、右内史，[42]公元前104年改右内史为京兆尹，左内史为左冯翊，内史的西部地区划归为右扶风，长安以东为京兆尹所治，长安以北为左冯翊所治，渭城以西为右扶风所治，此称三辅。因此在公元前104年后，列侯改由大鸿胪掌管。以往对改名为右扶风前的主爵中尉未加审视，而且事实上也很难窥知其职务，但值得注意的是，它是为列侯单独设置的官署，其废止后由掌管皇帝之客的大鸿胪接管职掌。
我认为汉初的列侯——正确地说当时为彻侯，其地位为“剖裂疆土”的“二等爵”之一，相对于诸侯王的统治王国，它作为侯国的统治者而存在。因此，朝议成为侯国之长与皇帝官僚的合议。
那么是否所有的列侯均可参加朝议，回答是否定的。汉初，以对秦、楚之战功大小而被封的列侯多居住于长安，但至文帝即位后不久，公元前178年对列侯发出就国令，翌年因贯彻该令不力，丞相周勃被免官而率先就国。当时的理由是封邑吏民苦于租税的输送，列侯不能接触本国百姓施行教化，但在其背后，却可窥知疏远周勃等旧功臣势力的意图。列侯就国令在景帝时被废止，而宣帝时的公元前67年（地节三年），列侯在国者有八十七人，这是该令贯彻到了某种程度所致，还是某种原则所致，尚不能明确。不过公元前178年文帝诏云，列侯内“为吏及诏所止者，遣太子”，意为为官者与有帝命者可留在长安，这个恐怕就是原则。以后世的例子可以窥见，任官列侯接受免官就国之令，即具有惩罚之意，由此亦可证明这个原则。[43]依据帝命留在长安的列侯有参加朝议的义务，这也正是他们的期待所在。
武帝任用严助、朱买臣等人为大夫而置于左右，另一方面公孙弘自布衣被拔擢为丞相，至此皇帝的权力大致控制了丞相，由皇帝与其近侧形成的内朝与以丞相为中心的外朝开始分离。昭帝时以霍光为中心的内朝的形成，成为此后政治体制的定例。诸官进入内朝，需授予侍中、左右曹、诸吏、散骑、常侍、给事中等加官方有可能，列侯则加以特进、奉朝请等资格方有可能。
然而即使在内朝形成之后，丞相仍然统辖日常的九卿事务，并主持如前所述的朝议，汇集外朝意见，回答皇帝咨询，承担行政、司法上各种问题的对策。可以说以“杂议”为代表的朝议，是集中体现诸卿、诸官署职务权限的会议。