医养结合法规体系概况
目前，国家层面调整养老相关的法律规范主要包括2013年7月1日正式实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称《老年人权益保障法》）、民政部门1999年发布的《社会福利机构管理暂行办法》（以下简称《管理暂行办法》）和2001年发布的《老年人社会福利机构基本规范》（以下简称《基本规范》）。地方层面的法律规范较多，主要以地方法规和政府规章的形式出现。例如北京市的《居家养老服务条例》是由北京市第十四届人民代表大会通过的地方法规。2016年11月，民政部门发布了《关于确定2016年中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点地区的通知》，确定全国20个省26个市（区）作为社区养老的改革试点地区。并且这些省市已基本出台了地方性的社区养老的相关法律规范。
（一）医养结合相关法律规范
1.医养结合服务机构准入机制的相关法律规范
《老年人权益保障法》第四十二条规定了设立养老机构应当有名称、住所、章程、资金、相应的人员和设施。
《管理暂行办法》第七条规定社会福利机构的申办人应为完全民事行为能力人。第八条第四款对不同申办人的审批主体进行了不同的规定，申办人应当向县级以上的民政部门提出申请；香港、澳门、台湾地区的组织和个人，华侨以及外国的申办人采取合资、合作方式设立社会福利机构，向省级民政部门提出申请，并经省级外经贸部门审核。第十一条规定了机构的设置要有一定的场所、经费、章程，设施须符合《老年人建筑设计规范》和《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范》的要求。
2014年，卫生计生委网站上公布了《养老机构医务室基本标准（试行）》（以下简称《医务室基本标准》）和《养老机构护理站基本标准（试行）》（以下简称《护理站基本标准》）。不仅满足了老年人希望在养老机构内获得专业医疗服务的需求，还明确了养老机构内设医疗机构的定位。
养老机构医务室是设置在养老机构内，为入住养老机构的老年人提供老年保健，一般常见病、多发病的诊疗、护理，诊断明确的慢性病的治疗，急诊救护等服务的医疗机构。养老机构护理站是设置在养老机构内，为入住养老机构的老年人提供常见病多发病护理、慢性病护理、康复指导、心理护理，根据医嘱进行处置、消毒隔离指导、健康教育等服务的医疗机构。
与1994年公布的《医疗机构基本标准》相比，养老机构医务室、护理站的基本标准从人员、房屋、设备、制度四个方面做法规定，更加具体和细化，便于操作执行。对于养老机构医务室，《医务室基本标准》规定，至少有1名取得执业医师资格的医师，至少有1名注册护士。当养老机构床位达到100张以上时，每增加100张床位，至少增加1名注册护士。对于养老机构护理站，《护理站基本标准》规定，至少有2名具有护士以上职称的注册护士，其中有1名护士具有主管护师以上职称。同样，当养老机构床位达到100张以上时，每增加100张床位，至少增加1名注册护士。
2.医养结合服务机构退出机制的相关法律规范
《老年人权益保障法》第四十五条规定养老机构变更及终止的，应妥善安置收住的老年人。《管理暂行办法》第二十四条规定福利机构的分立、合并和解散要提前提出申请，并由相关部门进行审批；第二十七条规定福利机构有侵害服务对象合法权益的六种情形时，由民政部门根据情况给予警告、罚款，甚至建议取消或撤销登记。《基本规范》并未对养老机构的退出做法明确的规定。
3.医养结合服务标准的相关法律规范
关于医养结合养老服务机构的设立许可，在国家层面上，《关于做好医养结合服务机构许可工作的通知》要求各地民政、卫生计生部门高度重视做好医养结合服务机构许可工作。该通知指出，卫生计生部门应当将养老机构设立老年康复医院、护理院、中医院、临终关怀等医疗机构纳入区域卫生规划，优先予以审批审核；养老机构内设医疗机构为门诊部、诊所、医务室、护理站的，养老机构应向当地县级卫生计生行政部门备案，并提交设置单位或者其主管部门设置医疗机构的决定和设置医疗机构的备案材料；医疗机构面向老年人开展集中居住和照料服务的，应当按照《养老机构设立许可办法》规定，申请养老机构设立许可，民政部门予以优先受理。
《养老机构基本规范》（GB/T29353—2012）和《养老设施建筑设计规范》（GB/T50867—2013）两部国家标准并没有涉及规范服务质量的内容。除此之外，我国《老年人权益保障法》也并未对社区养老的服务标准进行规定。《管理暂行办法》第十六条也仅仅只是规定了社会福利机构应当建立健全服务标准。
在地方层面，很多省市出台了地方性标准。例如上海市的《社区居家养老服务规范》从社区养老服务的内容和要求、服务过程控制、服务质量评价等方面对社区养老的服务标准进行规定。第一，从服务内容来看，社区养老服务主要分为生活护理、助餐服务、助浴服务、助洁服务、洗涤服务、助行服务、代办服务、康复辅助、相谈服务及助医服务等，并对不同的服务类型规定了不同的服务标准。第二，从服务过程控制来看，主要包括信息公示、养老协议的签订与终止、意外事件处理、档案管理等。第三，从服务质量评价来看，包括评价主体、评价指标、评价方法、质量改进等。上述内容将社区养老的服务标准从静态的质量标准到动态的服务控制都做法了规定。北京市《居家养老服务条例》对服务内容、服务管理、服务设施、服务评估、服务人员以及法律责任等方面做法了规定。除此之外，北京市还发布了《养老服务机构的服务质量规范》（DB11/T148—2008），从服务内容、养老服务合同、评价与改进等方面做法了规定。其中，服务内容主要包含生活照料、安全保护、精神抚慰等在22项；养老服务合同采取合同评审制度；评价与改进主要指自我评价和社会评价两部分，在评价的基础上进行改进。
4.医养结合养老合同的相关法律规范
《老年人权益保障法》第四十七条规定了养老机构应当与老年人或者代理人签订服务协议；《管理暂行办法》第十五条规定了社会福利机构与服务对象或其监护人签订服务协议；《基本规范》也规定了服务机构与老年人或家属签订入住协议。
5.医养结合养老监管机制的相关法律规范
《老年人权益保障法》第四十四条规定了养老机构的设立应向民政部门申请行政许可，并规定了民政部门的指导、监督和管理职能；第七十八条规定未经许可设立养老机构的，由民政部门责令改正。《管理暂行办法》第五条规定民政部门负责社会福利机构的管理工作；第八条第四款规定申办人应当向民政部门提出申请；第二十五条规定民政部门对社会福利工作进行年度检查。
（二）医养结合法律规范存在的问题
1.医疗安全隐患多，卫生监管标准尚不完善
医养结合模式尚处于探索期，具体形式多种多样，而由此可能造成的卫生监管问题也多种多样，十分繁杂。例如，在上门服务过程中，可能碰到基础护理与医疗护理行为的界定、医疗文书的使用、医疗废物的处理、事故纠纷发生时医疗责任的认定等问题；在养老院旁边设有护理院时，两者往往为同一法人所设置，养老院内设医疗机构与护理院之间易出现人员混用、文书混用、服务内容分界不清等问题。若这些潜在问题不能得到有效预防与监管，则可能影响医养结合模式的健康发展。为有效预防这些潜在问题的出现，需要足够的卫生监督力量。然而，我国目前卫生监督人力资源配备相对不足。同时，医养结合模式作为一种新的养老模式，在专业技术等各方面也对卫生监督员的工作提出了新的要求。
2.医养结合的服务机构准入门槛弹性不足，护理院设置要求过高
《护理院基本标准（2011版）》对医师的职务、数量、工作经验、专业分布等设置要求普遍较高。对于护理院，尤其中小型护理院而言，其服务的老年人数量不一，场地和医护人员规模必然小，那么难以达到准入标准，将被拒之门外。因此，应该在准入门槛上采取一定的弹性措施。
3.纳入医保定点单位困难
能否纳入医保定点单位对于医养结合单位来说事关重大，由于医养结合单位目前处于医院与养老院之间，对于其是否能够纳入医保定点单位没有明确的标准，往往各地做法不同，政策和标准也五花八门。老年人在医院所产生的费用可以报销，但是在很多医养结合的养老机构所产生的医疗服务费用却无法报销。当前的基本医疗保障体系并没有针对老年人健康特点的保障模式。大多数养老机构并没有内设医疗机构，即便有，也多数没有被纳入医保定点范围。当前大部分医保基金较难直接与养老机构内设医疗机构进行结算。在护理服务付费上，医保支付只覆盖了老年护理院，而养老机构和居家的护理费尚未被覆盖。目前，很多护理项目还未被纳入医保报销范畴。因此，为老年人提供生活护理、医疗护理的机构也很难被纳入医保定点范围，严重制约了其发展。
4.部分医养结合政策的可行性有待提高
（1）执业地点受到限制：根据法律规定，医师不得在注册的医疗、预防、保健机构之外开展医疗服务，而当前家庭以及不属于医疗、预防、保健机构的养老机构均不是合法的医师执业地点。为了规避医疗风险和可能的严重法律后果，医师会避免在合法行医地点之外提供医疗服务。因此，尽管相关政策，如《国务院办公厅关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）的通知》（国办发〔2015〕14号），强调了家庭医生和上门诊疗的形式，但在相应配套政策无法跟进或调整的情况下，家庭医生和上门诊疗等医养结合形式能够发挥的作用可能十分有限。
（2）医疗服务定价较低，对服务提供者激励不足：不合理的医疗服务定价降低了医疗机构提供护理服务的动力，更不利于社会资本进入该领域。我国医疗服务定价整体较低、各服务价格之间牵一发而动全身，因此提高医养结合相关服务收费标准任重而道远。
（三）医养结合法律法规对策及建议
1.完善医保支付制度和商业保险
首先，打通医保对接渠道，尽快把提供医疗服务的医养结合单位纳入医保定点单位，特别是养老机构内置的医疗机构要尽快实现与医保的对接，把此类符合条件的内置医疗机构纳入医保定点范围，使入住的老年人能在养老机构内获取医疗服务，也能够享受医保待遇。其次，协调民政部门、卫生行政部门和人力资源社会保障部门之间的工作，简化医养结合机构在医保定点单位审批方面的手续并减少相关的限制。同时，整合民政、卫生医保部门的相应资金，形成统一的支付体系，对医养结合型养老机构给予资金扶持。再次，建立长期护理保险制度，促进长期护理保险与医疗保险政策的衔接，把病后护理、慢性病护理等护理服务也纳入医保报销范畴，使更多老年人可以享受到相应的护理服务。最后，鼓励支持商业养老保险，根据老年人医疗照护的需要，开发适应老年人需求的多元化商业保险，补充基本医疗保险，为老年人提供多样化保险选择。
2.加快扶持发展医养结合机构的法律法规的出台
目前，关于医养结合机构的发展，最新的一个指导性文件是于2016年年初由民政部、卫生计生委联合下发的《民政部、卫生计生委关于做好医养结合服务机构许可工作的通知》（民发〔2016〕52号）。在扶持和发展医养结合机构的认识上，仍然将医养结合作为一种简单的结合模式来看待，并未将其作为一类新型的机构和主体来对待。该通知指出：“各地民政、卫生计生部门应当将法律、法规、规章规定的设立养老机构、医疗机构有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等，在办事服务窗口及政务网站公开。”仍然是卫生、民政部门各自办理，各部门对政策认识、调整和落实推动做到步调一致。建议立法机构在卫生法律法规、养老法律法规等中，尽快明确专业的医养结合机构的设立标准、许可条件、主管部门、申办程序，以利于医养结合服务机构的快速发展。
3.建立健全行业服务标准和规范
目前，我国并没有出台医养结合领域的行业标准与规范。要构建医养结合服务体系，需要明确医护人员资质、服务水平评价的相关标准。
医养结合是医疗服务和养老服务的契合，把老年人群体日常照料和医疗关怀融合在一起的新型“养老—护理”服务模式。良好的医养结合机制必须以一套完善的法律法规保障体系为前提，它将为医养结合稳定、健康化发展保驾护航。医养结合法制建设发展过程虽遇到很多问题，但无论国家还是社会各界都在竭尽所能解决所面临的困境。