二、存在问题

部分地区在特色小镇和小城镇建设过程中还存在认识不清、概念混乱的问题，出现了盲目发展、特色不鲜明、企业主体作用发挥不足的倾向，少数地区甚至存在房地产化和加重地方政府债务风险的苗头，需在下一步工作中高度重视并采取有效措施加以纠正。

（一）概念不清，定位不准。一些地方把特色小镇当成一个筐，什么都往里装，而且越到基层越明显。一是把特色小镇等同于一般的小城镇建设，在几十乃至上百平方公里的空间范围内推进建设。二是把特色小镇等同于旅游景区、文化旅游或体育运动综合体项目，只注重单一功能而忽视了“城”的综合功能。三是把特色小镇等同于开发区或产业园区，产城人文融合不足。四是随意把招商手册里的建设项目冠名为特色小镇。这些“穿新鞋走老路”“新瓶装旧酒”的做法，混淆了特色小镇的概念，违背了特色小镇建设初衷，很难实现在一个集聚的空间范围内，助推供给侧结构性改革和产业转型升级的战略目标。

图8-2　特色小镇概念被泛化

（二）盲目发展，质量不高。部分地区抱着抢抓国家政策红利和多报不吃亏的心态大干快上，层层加码。一是有的地方政府跟风发展、相互攀比，只管要“帽子”，不管当地有无基础、能不能建成，都要打造一批特色小镇。省级层面上，全国有10 个省（区、市）提出拟在未来3 ～5 年建设100 个特色小镇。二是急于求成，迫切希望在短短三五年时间内建成几十个甚至上百个特色小镇。三是用地粗放，重增量扩张轻存量改造，脱离原有建制镇区开辟新区域建设，引发新一轮用地冲动。四是生态环境保护不力，少数地区存在挖山填湖、破坏山水田园的现象。

（三）同质化较严重，特色不鲜明。部分地区简单模仿、照搬照抄浙江经验，“学形不学魂”，甚至“东施效颦”。一是生搬硬套、硬造特色，很多小镇都以文化旅游、休闲养生为主题，还有很多“基金小镇”，内容重复、形态雷同，所确定的产业和功能脱离实际。二是自身特色挖掘不足，一个规划设计方案多处复制，在产业特色、建筑风格和小镇整体风貌上没有体现地区差异性。失去了特色，小镇也就失去了生命力，既可能浪费资源，又会丧失发展机遇。

（四）政府主导倾向明显，市场化不足。部分地区依然沿用传统开发思路，不注重发挥市场作用，中西部地区尤为明显。一是以领导意志替代市场规律，一厢情愿地发展自认为有前景的特色产业。二是在融资方面，政府投资比例过高，并过于依赖上级政策资金项目支持。三是弄混了政企的角色，政府不仅在投融资方面替企业“背书”，还包揽了很多本该由企业承担的职责。这可能导致小镇难以长期可持续运营，甚至出现“空镇”“鬼镇”。(https://www.daowen.com)

（五）重物不重人，搞形象工程。有的地区没有坚持以人为本，重物质建设和外观美化，忽略人的生产生活需要。一是重产业轻配套，强调发展高大上的产业，忽视环境营造和生活配套，缺乏对人特别是高端人才的吸引力。二是为营造新景观，抛开原有镇区的良好人口经济文化基础，按照建新城的思路另起炉灶、从零起步建新镇。三是少数地方将原住居民整体迁出，忽略原住居民生产生活需要。这实质上是造新城的延续和变异，极易催生大量“形象工程”，无法满足人民群众对城镇生活的美好期待。

（六）盲目举债，积累财政金融风险。部分地区抱着借钱赚政绩、欠账下任还的心态大量举债建设特色小镇。一是政府投入大、占比过高，少数依靠转移支付维持运转的县举债建设特色小镇，政府配套投入资金规模大大超出当年县级财政收入。二是盲目攀比投资规模，或迫于完成考核任务利用县级融资平台公司融资。三是对存量债务和新增债务缺乏统筹，对偿债资金来源缺乏考虑。这些不顾及本地财政实力的做法，会放大地方政府财务杠杆，增加地方政府债务。

（七）房企过度参与，小镇地产化。有的房地产企业以特色小镇之名变相搞房地产开发，加重房地产库存。一是少数地方把眼睛盯着怎么样利用土地，怎么样开发房地产获取卖地收入。二是以发展产业之名圈地，一些小镇内房地产用地占比过高，产业及相关配套明显不足。三是小镇商业模式不成熟，后续盈利能力堪忧。四是房企不具备专业运营能力，存在出售物业后跑路的风险。放任房地产企业过度圈地建设小镇，很容易形成一批新的房地产库存，给政府带来基础设施维护和社会治理的负担。

图8-3　特色小镇和小城镇建设存在的问题