四、发现的问题

（一）户籍制度改革遭遇配套政策不到位、隐性门槛高影响。

尽管多数试点已经完全放开了落户限制，但在特大城市中心城区还尚未放开。一些地区户改的配套政策措施还未落实到位，挫伤了农业转移人口落户城镇的积极性。一些地区推进改革积极性不高，设置了落户的“隐性门槛”，如在积分落户时，以指标分值权重设置排斥中低层次劳动力；一些地区对“合法稳定住所”要求加码，自有住房或租赁住房还需提供“相关部门备案的房屋租赁合同及房主同意落户证明”。

（二）农村宅基地改革进展相对滞后。

多数试点仅推动了确权颁证、承包经营权流转等基础性工作；少数开展了城乡建设用地增减挂钩的尝试；只有极少数试点探索了集体经营性建设用地直接入市，但在交易宗数、规模、比重上还比较有限。原因在于土地改革涉及主体多、领域广，需要多部门协同配合，有的如集体土地的性质、权能等受现行法律制度限制，有的如建设用地指标、补充耕地范围等由上级部门规定，仅在本级政府层面很难取得根本性突破。

（三）指标受限、交易范围过小制约农村集体经营性建设用地入市改革的深入推进。

一些地区的建设用地指标有所剩余，但建设用地指标、补充耕地指标无法大范围流转。尽管全国人大常委会授权部分试点地区暂时调整相关法律，允许开展三类试点，且各地开展了直接入市、入股联营、自征自用等多种探索，但一方面，入市范围仍然限定在集体经营性建设用地和存量用地、且在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，市场竞争程度不够、成交价格偏低；另一方面，收益分配机制不健全，政府收益较少，且要占用新增城镇建设用地指标，因此地方政府动力不足。

（四）政策性金融门槛与地方城镇化需求脱节大。(https://www.daowen.com)

尽管国家开发银行、农业发展银行等开发性、政策性金融对城镇化支持很大，但与地方需求还有脱节。一是国家开发银行等在省上设分行（部分副省级市也设分行），在地市及以下没有分支机构，但新型城镇化的主体工作是在县区级政府，沟通、合作的难度较大。二是国家开发银行的投资门槛较高，一般要求单个项目资金需求额在10 亿元左右，县级政府的道路、市政等项目许多很难达到这个门槛，农发行的门槛虽然低一些，为1亿～2亿元，但对项目类型有严格要求，仅支持涉农的产业项目。

（五）在民族地区开展特大镇设市试点难度大。

由于二道白河镇属于延边朝鲜族自治州安图县，是典型的民族地区和边境地区，若将二道白河镇从安图县划出单独设市（池北区/市），将对我国的民族区域自治制度这一基本政治制度带来很大挑战，安图县以此为由不支持二道白河镇单独设市，国家民政部门也以此为由认为难以突破。下一步选择特大镇设市试点时，避开民族地区、边境地区，在东部地区和中部地区率先开展试点，各方面制约相对较少。

（六）城镇化事权不明晰致各级试点进展差距大。

一些县、县级市或直辖市的区试点工作总体推进力度大、成果较为丰富，而以地级市为主体的试点推进情况不甚理想。相比之下，县级单元一般由常务副县长或分管副县长牵头，由地级市级发改委给予指导，能充分动员有关部门，并且直接安排有关镇进行具体工作。而地级市试点多由发改委副主任牵头，在协调部门时力度尚可，但在给区县安排试点任务时，协调能力偏弱。因此，地级市的试点普遍不实，多为辖县各方面工作亮点的“大杂烩”，普遍缺少统一安排部署和针对性。

图11-42　试点中存在的主要问题