三、启示和建议

北京、上海实践形成的新理念、新思路、新做法充分体现了地方特色和国际化大都市特点，对全国其他地区培育发展特色小（城）镇具有一定的启发意义，但距离最终形成可复制可推广的经验还有距离。特别是实践者提出不少困惑：一是如何处理自然生长和人工培育的关系。小城镇大多是经历很长的历史过程自然生长而成的，现在要用几年时间按人工栽培方式培育特色，多数地方干部不知道如何用力，担心人工栽培变成“无土栽培”。二是如何处理功能疏解和要素集聚的关系。受行政体制分割和区域竞争的影响，中心城区疏解出的功能面临重复承接、优质要素面临被稀释分散的风险，本该以集聚凸显特色的效应很容易被地区同质化竞争削弱。三是如何进一步强化企业主体和市场化运作。以建制镇为主体形态建设特色小（城）镇涉及的发展空间更为广泛，迫切需要紧扣产业需求、掌握优质资源的综合性高品质开发运营主体，但这类企业主体非常稀缺。没有清晰的投资主体，可持续的商业运营模式就无法建立。基于此，提出以下政策建议：

（一）强化城镇发展规律研究，谨慎推广各地区做法。中央和省级政府部门的工作重点，应集中于对城镇发展案例的分析梳理，揭示城镇发展规律，指导基层开展工作。在探索模式上，应充分发挥基层干部群众的能动性，鼓励多元形态、多种模式，形成竞相发展局面。在复制推广各地区做法时，应侧重于提炼“既能说得通，也能做得通”的普适经验，避免盲目推广造成一哄而起、资源错配。

（二）指导各地区深入谋划、合理推进、防范风险。一是厘清概念，消除基层干部和群众的思维困扰，把准行动着力点。二是谋定后动，坚决守住节约集约用地、保护生态环境和历史文物古迹的底线，防止大拆大建、浪费资源、破坏环境。三是防范风险，既要强调特色，形成规模效应和特色品牌；又要防范产业单一化带来的系统性风险，为其他产业和生活性服务业留足发展空间。四是省级统筹，省级政府应加强对辖区内小城镇产业空间布局的协调，避免重复建设；对接好特色小（城）镇反映的政策诉求，增强政策支持的精准性，避免“一刀切”和“撒胡椒面”。(https://www.daowen.com)

（三）以制度改革激发各地区特色小（城）镇发展活力。特色小（城）镇尤其是特大城市近郊的小（城）镇是重要的改革突破点，应在人、地、钱、权方面体制改革上多做文章。譬如，在当前各大城市中心城区落户门槛日益提高的情况下，能否在大城市郊区降低落户门槛，吸纳中心城区人口疏解；在人口疏解的背景下，能否从生活侧切入优化公共服务资源配置，实现“雪中送炭”；能否在大城市近郊的小城镇，试行功能混合的用地新方式和城镇更新办法，探索存量土地减量化指标市场化交易；能否在控制好财务杠杆和债务风险的前提下，降低企业主体参与特色小镇建设的门槛；能否赋予市场运营主体更多的管理权限，提升社会治理水平。

图9-9　大都市郊区特色小镇建设的启示