从减轻封建剥削逐步消灭封建土地制度
（一）从削弱封建剥削向废除封建剥削制度的过渡
从1945年8月抗日战争胜利到《五四指示》发布之前，中国共产党继续实行了在抗日战争时期的减租减息政策，1946年5月4日，中共中央发出了《五四指示》，决定改变土地政策，由减租减息改为没收地主阶级的土地分配给农民的政策，实现“耕者有其田”。指示的主要内容是：[126]
1.支持群众从反奸、清算、减租、减息、退租、退息等斗争中，从地主手中获得土地，实现耕者有其田。
2.用一切方法吸收中农（包括富裕中农在内）参加运动，并使其获得利益，决不可侵犯中农土地，凡中农土地被侵犯者，应设法退还或赔偿。
3.一般不变动富农的土地，如在清算、退租、土地改革时期，由于广大群众的要求，不能不有所侵犯时，亦不要打击得太重。应使富农和地主有所区别，应着重减租而保全其自耕部分。
4.对于抗日军人及抗日干部的家属之属于豪绅地主成分者，对于在抗日期间无论在解放区和国民党区与我们合作而不反共的开明绅士及其他人等，在运动中应谨慎处理，适当照顾。
5.对于中小地主的生活应给以相当照顾，对待中小地主的态度应与对待大地主、豪绅、恶霸的态度有所区别，应多采取调解仲裁方式解决他们与农民的纠纷。
6.集中注意与汉奸、豪绅、恶霸作坚决的斗争，使他们拿出土地来。但仍应给他们留下维持生活所必须的土地。对于汉奸、豪绅、恶霸所利用的走狗之属于中农、贫农及贫苦出身者，应采取争取分化政策，促其坦白反悔，不要侵犯其土地。在其坦白反悔后并须给以应得利益。
7.除罪大恶极的汉奸分子的矿山、工厂、商店应当没收外，凡富农及地主所设的商店、作坊、工厂、矿山，不要侵犯，应予以保全。对待封建地主阶级与对待资产阶级是有原则区别的。
8.除罪大恶极的汉奸分子及人民公敌为当地广大人民群众要求处死，应当赞成群众要求，经过法庭审判，正式判处死刑者外，一般应施行宽大政策。
9.对一切可以教育的知识分子，必须极力争取，给以学习与工作的机会。对开明绅士及其他党外人士或城市中的自由资产阶级分子，只要他们赞成我们的民主纲领，均应当继续和他们合作，以巩固反对封建独裁争取和平民主的统一战线。
上述指示之所以要对中小地主、富农、开明绅士等予以照顾，是出于形势的需要。一方面，由于内战爆发的危险加大，减租减息政策必须改变，不给农民土地就不能够得到农民的支持，难以取得自卫战争的胜利。另一方面，改变减租减息政策，实行新的土地政策，又不能违背中国共产党巩固争取和平民主的统一战线的基本方针，土地占有者中的中小地主、富农、开明绅士则是中国共产党进行争取和平民主斗争的统战对象，如果新的土地政策对他们打击过重，农村阶级关系会顿时紧张。这不仅会增加土改的阻力，不利于解放区的巩固，而且随着整个农村上层阶级变成土改对象，被推进敌人营垒，争取和平民主的统一战线将立即受到削弱。因此，新的土地政策就必须在剥夺进行封建剥削的土地占有者的同时，对他们区别对待。《五四指示》规定从地主手中获得土地，实现“耕者有其田”，又指出“一般不变动富农土地”，“对中小地主给予适当照顾”，既顾及争取统战对象的需要，又满足了农民的土地要求，这样做是积极而稳妥的。[127]
（二）彻底废除封建土地制度
1947年7月至9月，中共中央工作委员会在河北省建屏（今平山县）西柏坡村召开土地会议，通过了《中国土地法大纲》，10月10日正式公布。内容主要如下：
1.废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度。
2.废除一切地主的土地所有权。
3.废除一切祠堂、庙宇、寺院、学校、机关及团体的土地所有权。
4.废除一切乡村中在土地制度改革以前的债务（系指土地改革前劳动人民所欠地主富农高利贷者的高利贷债务）。
5.乡村农民大会及其选出的委员会，乡村无地少地的农民所组织的贫农团大会及其选出的委员会，区、县、省等级农民代表大会及其选出的委员会为改革土地制度的合法执行机关。
6.除大森林、大水利工程、大矿山、大牧场、大荒地及湖沼等归政府管理外，乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归各人所有。
7.土地分配，以乡或等于乡的行政村为单位，但区或县农会得在各乡或等于乡的各行政村之间，作某些必要的调剂。
8.乡村农会接收地主的牲畜、农具、房屋、粮食及其他财产，征收富农的上述财产的多余部分并分给缺乏这些财产的农民及其他贫民，且分给地主同样的一份。分给各人的财产归本人所有，使全乡村人民均获得适当的生产资料及生活资料。(https://www.daowen.com)
9.土地分配中的若干特殊问题之处理办法，规定如下：（1）只有一口或两口人的贫苦农民，得由乡村农民大会酌量分给等于两口或三口人的土地。（2）一般的乡村工人、自由职业者及其家庭，分给与农民同样的土地，但其职业足以经常维持生活费用之全部或大部者，不分土地，或分给部分土地，由乡村农民大会及其委员会酌量处理。（3）家居乡村的一切人民解放军、民主政府及人民团体的人员，其本人及其家庭，分给与农民同样的土地及财产。（4）地主及其家庭，分给与农民同样的土地及财产。（5）家居乡村的国民党军队官兵、国民党政府官员、国民党党员及敌方其他人员，其家庭分给与农民同样的土地及财产。（6）汉奸、卖国贼及内战罪犯，其本人不得分给土地及财产。其家庭在乡村、未参与犯罪行为，并愿自己耕种者，分给与农民同样的土地及财产。
10.分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利。
11.保护工商业者的财产及其合法的营业，不受侵犯。
12.对于一切违抗或破坏《中国土地法大纲》的罪犯，应组织人民法庭予以审判及处分，人民法庭由农民大会或农民代表会所选举及由政府所委派的人员组成之。
《中国土地法大纲》的特点主要是：第一，在消灭剥削制度的前提下，贯穿平等原则。例如，一方面坚决地废除一切地主的土地所有权，汉奸、卖国贼及内战罪犯，其本人不得分给土地及财产；另一方面又规定地主及其家庭，分给与农民同样的土地及财产，汉奸、卖国贼及内战罪犯的家庭在乡村、未参与犯罪行为，并愿自己耕种者，分给与农民同样的土地及财产。第二，贯彻民主原则，让农民有当家作主的自豪感和责任感。例如，为了保证土地改革中一切措施符合于绝大多数人民的利益及意志，规定政府负责切实保障人民的民主权利，保障农民及其代表有全权得在各种会议上自由批评及弹劾各方各级的一切干部，有全权得在各种相当会议上自由撤换及选举政府及农民团体中的一切干部。侵犯上述人民民主权利者，应受人民法庭的审判及处分。第三，土改工作涉及财富分配，因此，大纲要求这项工作要贯彻廉政精神。例如，大纲规定由乡村农民大会或其委员会指定人员，经过一定手续，采取必要措施，负责接收、登记，清理及保管一切转移的土地及财产，防止破坏、损失、浪费及舞弊。
当然，我们也要看到《中国土地法大纲》存在不足之处，例如，大纲规定将一切土地平均分配的办法，侵犯了中农利益。尽管如此，《中国土地法大纲》仍然是中国共产党在新形势下公开举起的一面彻底废除封建土地制度的战斗旗帜。
变革封建土地所有制是新民主主义革命的中心任务，中共中央和毛泽东十分重视解放区的土地改革运动，1947年12月25日—28日，中共中央在陕北米脂杨家沟召开会议，会议讨论和通过了毛泽东所作的《目前形势和我们的任务》报告。其中第二部分专讲“土地改革和群众运动中的几个具体政策问题”，主要内容如下：[128]
1.贫雇农的带头作用就是要团结中农一道行动，反对“贫雇农打江山坐江山”。
党必须经过贫雇农发动土地改革，必须使贫雇农在农会中在乡村政权中起带头作用，这种带头作用则是团结中农和自己一道行动，而不是抛弃中农由贫雇农包办一切。在老解放区中农占多数贫雇农占少数的地方，中农的地位尤为重要。“贫雇农打江山坐江山”的口号是错误的。
2.必须避免对中农采取任何冒险政策。
对中农和其他阶层定错了成分的，应一律改正，分了的东西应尽可能退还。在农民代表中、农民委员会中排斥中农的倾向和在土地改革斗争中将贫雇农同中农对立起来的倾向，必须纠正。
3.必须避免对中小工商业者采取任何冒险政策。
今后仍应继续保护并奖励一切于国民经济有益的私人工商业、鼓励地主富农转入工商业的政策，地主富农的工商业一般应当保护，只有官僚资本和真正恶霸反革命分子的工商业才可以没收。
4.学生、教员、教授、科学工作者、艺术工作者和一般知识分子的绝大多数，是可以参加革命或者保持中立的，坚决的反革命分子只占极少数。因此，党对于学生、教员、教授、科学工作者、艺术工作者和一般知识分子，必须分别情况，加以团结、教育和任用。
5.关于开明绅士问题。对于那些同我党共过患难确有相当贡献的开明绅士，在不妨碍土地改革的条件下，必须分别情况，予以照顾。
6.必须将新富农和旧富农加以区别。平分土地时，对于老解放区的新富农，照富裕中农待遇，不得本人同意，不能平分其土地。
7.地主富农在老解放区减租减息时期改变生活方式，地主转入劳动满五年以上，富农降为中贫农满三年以上者，如果表现良好，即可依其现在状况改变成分。
8.对待地主和对待富农必须依照土地法大纲加以区别。
9.对大、中、小地主，对地主富农中的恶霸和非恶霸，在平分土地的原则下，也应有所区别。
10.一方面，极少数真正罪大恶极分子经人民法庭认真审讯判决，并经一定政府机关（县级或分区一级所组织的委员会）批准枪决予以公布，这是完全必要的革命秩序。另一方面，必须坚持少杀，严禁乱杀。要把地主富农看作是国家的劳动力，而加以保存和改造。我们的任务是消灭封建制度，消灭地主之为阶级，而不是消灭地主个人。
上述具体政策具有如下鲜明的特点：第一，它正确地体现了共产党进行土改是要“消灭地主之为阶级，而不是消灭地主个人”的立场。所以规定了土改中必须按照土地法给以地主富农不高于农民所得的生产资料和生活资料，要把地主富农看作是国家的劳动力，而加以保存和改造。地主富农在老解放区减租减息时期改变生活方式，地主转入劳动满五年以上，富农降为中贫农满三年以上者，如果表现良好，即可依其现在状况改变成分。第二，它正确地体现了我们党“结交新朋友，不忘老朋友，深交好朋友”的统一战线工作传统，规定了对于那些同我党共过患难确有相当贡献的开明绅士，在不妨碍土地改革的条件下，必须分别情况，予以照顾。第三，区别新旧富农，避免了斯大林打击由于列宁新经济政策而产生的富农的教训。政策指出，老解放区减租减息时期提出鼓励新富农和富裕中农，对于发展解放区农业生产是收了成效的。因此，对由此而产生的新富农，照富裕中农待遇，不得本人同意，不能平分其土地。第四，强调在土改中要依法办事。上述政策强调，土地法大纲上规定的经过人民法庭审讯判决的这一斗争方式，必须认真实行，它是农民群众打击最坏的地主富农分子的有力武器，又可免犯乱打乱杀的错误。第五，在土改中要注意约束权力的滥用。因此，政策强调群众不但有权对干部和党员放手批评，而且有权在必要时将他们撤职，或建议撤职，或建议开除党籍，直至将其中最坏的分子送交人民法庭审处。第六，严格保护工商业的发展。新民主主义革命是要革封建剥削制度的命，而不是革资本主义经济的命。因此，上述政策一方面要求依规对地主富农的土地所有权予以剥夺，另一方面又要对其工商业予以保护。