引　言

2012年12月和2013年8月,为了推进审批制度改革和上海自贸区建设,全国人大常委会分别授权国务院在广东和上海自贸区暂停一些法律条款的适用,其中包括《外资企业法》《中外合资经营企业法》等由全国人民代表大会通过的法律。2015年2月,全国人大常委会又通过了国务院所提出的“在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定”的提案。“授权暂停法律适用”似乎是中国立法者为调和改革与法治冲突关系寻找到的一条解决路径,相较于以往“地方先行先试”的改革模式,在形式上比较符合法治的逻辑和思维。但对于“授权暂停法律适用”的性质以及授权的正当性等问题,学者们存在着不同的观点。蔡金荣教授认为,从应然角度来说全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律的举措具有法理正当性,并且通过宪法解释可以确认其合宪性。^[2]刘松山教授认为,全国人大常委会有对法律进行修改的权力,即有权让该法律的部分条款在全国范围内停止实施,失去效力,就应该有决定某一法律条款在局部范围内停止实施的权力。^[3]还有学者认为,“暂停实施”从实质上看仍然是对法律部分条文的修改调整,因此,其只是法律修改的一种特殊形式,不具备独立成为一种新职权的性质。也就是说这并未超越全国人大常委会的职权,全国人大常委会并没有“自我扩权,违反宪法”。^[4]上述观点都认为“授权暂停法律适用”并没有超出全国人大常委会的职权,这一做法具有正当性。另一种观点认为,全国人大常委会自身不具有授权暂停法律实施的权限,一是查阅现行的《宪法》《全国人民代表大会组织法》《立法法》等法律,都没有规定全国人大常委会具有“授权暂停法律适用”的相关权限;二是将“暂停法律适用”的权限在已有的立法框架内作扩张解释也存在问题,因为“暂停法律适用”并不可以解释为“法的修改”或“法的部分补充”。^[5]从笔者搜集的资料来看,大多数学者都是在肯定“授权暂停法律适用”做法正当性的基础上,对其涉及的其他问题如授权程序等,提出自己的建议,只有少数学者认为在现有法制框架内,全国人大常委会并不享有暂停法律适用的权力,所以其授权暂停法律适用不具有正当性。

2015年3月15日《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》在立法权限一节中增加了第13条:“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”该条文可以说为之前一系列“授权暂停法律适用”的做法提供了法律依据,《立法法》明确规定全国人大及其常委会有权“授权暂停法律适用”,之前持反对观点者的理由“没有明确的法律授权全国人大常委会相关权限”也就不能成立。这是不是说明了在《立法法》修正之后,全国人大及其常委会授权暂停法律适用的做法就是正当的呢?问题的关键在于如何理解“暂停法律适用”这一概念,以及“授权暂停法律适用”是何种性质的活动。在《立法法》修正之后,学界对“授权暂停法律适用”问题的研究并不多,笔者搜集到三篇相关的文章:李敏的《关于〈立法法〉新规“暂停法律适用条文”的理解和适用》^[6],其肯定了授权暂停法律适用的做法,并对其与授权立法规定、地方立法权限规定之间的协调关系进行分析;钱宁峰的《立法后中止实施:授权立法模式的新常态》^[7],其对立法后中止实施问题做了全面的概述,并且指出立法中止实施没有法律依据,存在合法性问题,最后提出立法后中止实施做法的完善方向;刘志刚的《暂时停止法律实施决定的正当性分析》^[8],其认为立法前的授权决定在宪法文本中缺乏明确的依据,且不适宜将其理解为对相关法律的修改,在《立法法》修正之后,虽然为授权决定提供了法律依据,但它在宪法学理方面仍然存在问题。(https://www.daowen.com)

总的来说,学者们对于“授权暂停法律适用”的性质还是没有统一的认识,对于全国人大及其常委会行使授权暂停法律适用是否具有正当性也莫衷一是,因而本文对全国人大及其常委会授权暂停法律适用问题的研究具有理论和实践两重意义。