内容界定——立法成本收益指标体系

立法成本收益评估的内容也就是立法的预期影响,而立法成本收益评估的操作,建立在以成本和收益为基础的指标体系之上,在此分析框架中,所有基于立法而产生的“正向影响”被定义为“立法收益”,所有基于立法而产生的“负向影响”被定义为“立法成本”。因此,成本收益评估指标体系的科学化构建,须以准确定义立法预期影响,全面识别评估内容为基本前提。

“以目的导向为基础,以超目的导向为补充”是加拿大立法成本收益评估指标体系的建构原则。首先,根据目的导向基础原则识别出直接立法收益以及为此目的之实现而支付的直接立法成本;其次,根据超目的导向补充原则识别出间接立法收益(正外部效应)与间接立法成本(负外部效应)。由此,加拿大立法成本收益评估指标体系由直接收益(direct benefit)、间接收益(indirect benefit)、直接成本(direct cost)、间接成本(indirect cost)构成。

1.直接收益,即特定的立法目标所明确指向的预期收益。立法直接收益又可以进一步划分为经济收益、社会收益、环境收益。经济收益主要指向交易成本的有效节约、机会主义的有效克制、外部性的内部化以及更为确定的行为预期等;社会收益主要是公民各项社会权利的保护以及社会福利水平的提升,环境收益主要是自然生态环境的有效保护、自然资源的科学开发与有效保护、环境污染的有效预防与治理等等。(https://www.daowen.com)

2.间接收益,亦可称之为附加收益(ancillary benefit),有些收益并非特定立法目的所明确指向的,与特定立法目标并不存在直接相关性,所以称之为附加收益。例如,一项立法旨在通过严格控制特定有害气体排放,改善空气质量,降低呼吸道疾病发病率,从而改善公众健康状况(直接受益)。有害气体排放水平的降低也利于当地农作物生长,客观上出现了农业增产的效果(间接收益)。间接收益不容忽视,但是间接收益的识别存在一个范围的问题,需要科学地界定立法与此项收益的相关程度,只有经过关联度测试才能加以认定。

3.直接成本,即为实现特定立法目的所必需的成本支出,往往在义务性条款中明确规定。直接成本具有易识别、易量化的特征,经合组织在其指引性文件中就倡导各国通过类型化清单的方式来保证直接成本识别的完整性。^[23]在加拿大,直接成本则被划分为以下三种基本类型:(1)行政成本(administrative cost),指行政机关为了落实立法进行执法活动而支出的成本;(2)守法成本(compliance cost),指由企业、其他社会机构以及自然人等私主体为遵守立法规定而支出的成本;(3)过渡性成本(transitional cost),过渡性成本在本质上属于守法成本的一部分,指从立法颁布至制度真正实施的过渡阶段的成本。

4.间接成本,亦可以称之为抵消风险(countervailing risks),是一项立法方案执行过程中可能对经济、社会以及环境产生的不利影响,而此类负面影响又没有在直接成本中得以体现。之所以称之为抵消风险,就在于此类成本有可能在一定程度上甚至完全将立法收益抵消,如果在成本评估中忽略此类成本,那么极有可能导致“得不偿失”的立法方案得以通过。