设定了违反条例规定的法律责任
关于《湖州市生态文明先行示范区建设条例》的理解与适用
◎湖州市人大常委会法工委
《湖州市生态文明先行示范区建设条例》(以下简称《条例》)已于2016年7月1日起正式实施。这是湖州市取得立法权以来制定的首部实体性地方性法规,也是全国首部专门就生态文明先行示范区建设进行立法的地方性法规。理解和适用《条例》时,应当把握《条例》的立法思路和主要内容。
一、《条例》的立法思路
(一)坚持系统思考
采取1+X的立法思路,《条例》主要规定了我市生态文明先行示范区建设中带有基本性的重要问题。今后将制订一系列单行法规,逐步形成具有湖州特色的生态文明建设地方法规体系。
(二)注重先行先试
《条例》按照走在前列要求,体现国家生态文明建设的最新精神,固化湖州本土的好做法好经验,以形成可复制、可推广的生态文明建设“湖州模式”。
(三)突出规范重点
《条例》按照结合实际、急用先立的要求,不面面俱到,重点规定制度保障,重点规范政府公权力,少数条款涉及公民、法人和其他组织的权利义务。对公民、法人和其他组织的权利义务规范将在今后制定的单行法规中进行规定。
二、《条例》的主要内容
《条例》分为总则、规划建设、制度保障、监督检查、公众参与、法律责任和附则等7章,共59条。
(一)确定了全市生态文明日
2005年8月15日,时任浙江省委书记习近平同志在安吉县余村首次提出“绿水青山就是金山银山”的重要思想,我们将这一日期即每年8月15日确定为全市生态文明日,并要求各级政府、新闻媒体开展生态文明日的主题宣传活动。
(二)确立了建设指标和标准化体系
市人民政府要建立全面反映经济发展质量、资源节约利用、生态环境保护、生态文化与制度建设水平的生态文明先行示范区建设指标体系;应当制定生态文明先行示范区建设的技术要求,建立生态文明先行示范区标准化体系。
(三)坚持规划先行
1.关于编制环境功能区划
我市是浙江全省环境功能区划编制工作的唯一试点市,其中市区环境功能区划已于2015年5月28日经过市七届人大常委会第二十三次会议审议同意。《条例》第10条规定,市、县人民政府应当编制环境功能区划,确定自然生态红线区、生态功能保障区、农产品安全保障区、人居环境保障区、环境优化准入区以及环境重点准入区的范围和功能定位,建立分级管控、分区管理、分类指导的环境管理体系。
2.关于多规融合和多规合一
《条例》第11条规定,市、县人民政府应当推进国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境功能区划等重要规划互相衔接、多规融合。市、县人民政府可以统筹各类空间性规划,形成一个市、县空间规划。多规合一的方向是鼓励规划编制部门整合,由一个部门负责市县空间规划的编制,可成立由专业人员和有关方面代表组成的规划评议委员会。规划在广泛征求各方面意见后经评议委员会论证通过后,由当地人民代表大会审议通过,并报上级政府部门备案。
3.南太湖滨湖区域一体化发展规划和太湖溇港保护利用专项规划
《条例》第12条、第13条专门规定编制这两个专项规划来统一规划、强化保护,对于生态文明先行示范区建设具有十分重要的意义,也是湖州独有的特色。《条例》第56条对侵占、破坏溇港行为规定了法律责任。对在太湖溇港保护利用专项规划确定的保护范围内擅自占用、填埋、阻塞、开挖溇港河道的,由水行政主管部门依照水、河道管理法律、法规的相关规定从重处罚。需要说明的是,太湖溇港专项保护规划确定的保护区域相对较大,其中有部分溇港已被确定为文物保护单位,部分溇港可能将属于历史文化名镇名村规划保护范围,因三种情形执法部门、处罚标准均不相同,为防止适用冲突,对已经被确定为文物保护单位或者历史文化名城名镇名村保护范围和建设控制地带的,分别依照文物保护法律、法规或者历史文化名城名镇名村保护法律、法规的相关规定进行处罚。
4.关于海绵城市建设中的规划问题
《条例》第14条从规划的角度对海绵城市建设作了规定,明确雨水年径流总量控制率应当作为编制城市总体规划、控制性详细规划以及道路、绿地、水等相关专项规划的刚性控制指标。年径流总量控制率是《海绵城市建设技术指南(试行)》的核心指标,指根据多年日降雨量统计数据分析计算,通过自然和人工强化的渗透、储存、蒸发(腾)等方式,场地内累计全年得到控制(不外排)的雨量占全年总降雨量的百分比。
(四)严格了生态环境保护治理标准和要求
1.关于治水
《条例》第18条规定了水生态文明建设,重点是实行最严格水资源管理制度,落实用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污红线控制指标。
2.关于治气
《条例》第19条规定,本市行政区域内全面禁止露天焚烧农作物秸秆、禁止焚烧产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质,这比《大气污染防治法》的规定更为严格。对违反《条例》规定进行焚烧的,可按《大气污染防治法》第119条的规定进行处罚。
3.关于治土
一是规定环保等部门应当定期组织开展土壤污染情况调查,建立污染场地清单,并按照污染影响和程度实施风险等级管理。二是按照“谁污染,谁治理”原则,明确造成土壤污染的单位或个人承担治理与修复的主体责任。三是规定了土壤污染责任人未按要求开展土壤污染控制或者修复的,依法承担相应的法律责任,并确定有相应资质的第三方代履行。
我国人口多耕地少,优质耕地的耕作层非常珍贵,是地球表面经过几十亿年的演化而形成的,因此《条例》规定建设项目占用耕地的,必须对耕作层进行剥离。一是规定了剥离的实施主体,即国土部门或者其委托的乡(镇)人民政府、街道办事处;二是规定了剥离的时间,即在供地前;三是规定了后果,即未按规定剥离的,不得办理供地手续;四是规定了剥离的耕地耕作地层的用途,即用于土地整治项目;五是规定了临时堆场的管理,由所在地乡(镇)人民政府、街道办事处负责设置和管理。
4.关于治矿
《条例》第22条作了两方面规定:一是确定我市矿产资源开采量以“自用为主”的原则;二是要求全面建立绿色矿山建设标准化制度,采矿权出让合同应当约定绿色矿山建设要求,矿山企业应当按照采矿权出让合同的约定编制绿色矿山建设实施方案。
(五)完善了自然资源资产产权制度
1.关于编制自然资源资产负债表
根据《条例》第24条至第26条的规定,各级人民政府应当编制自然资源资产负债表,建立实物量核算账户。自然资源资产负债表包括土地利用情况和耕地质量等级分布及其变化情况、林木蓄积量以及单位面积蓄积量、水资源情况和水资源质量等级分布及其变化情况、矿山生态修复等四种核算内容。自然资源资产负债表应当向社会公开。编制自然资源资产负债表是开展自然资源资产离任审计和追究生态环境损害责任的前提,因此,加强统计调查数据监测和审核,保证数据真实、完整,直接关系到自然资源资产负债表的准确性,是负债表编制的基础性工作。
2.关于自然资源资产离任审计(https://www.daowen.com)
根据《条例》第27条至第29条的规定,市、县(区)审计机关应当对负有自然资源资产管理和生态环境保护责任的主要负责人进行自然资源资产离任审计。自然资源资产离任审计应当根据当地主体功能区定位、自然资源资产禀赋特点以及生态环境保护工作重点,结合审计监督对象的岗位职责要求,确定自然资源资产管理、资源节约和生态环境保护约束性指标、生态红线考核指标、相关目标责任制完成情况、重大生态破坏和环境污染事件处理情况等六大类审计内容。审计结果应当向社会公开,审计结果及其整改情况应当作为行政决策、绩效管理、考核、奖惩和问责的重要依据。
3.关于生态环境损害终身追责制
《条例》第30条规定,负有自然资源资产管理和生态环境保护责任的负责人离任后出现重大生态环境损害的,依法应当追究责任的,实行终身追责。由于《刑法》对追究刑事责任规定了追诉期限,故《条例》在规定终身追责的同时,明确法律对追究相关责任规定了追诉期的除外。
(六)健全了资源环境保护市场化机制
1.关于生态补偿机制
鉴于目前生态补偿机制总体还属于起步阶段,根据《条例》的定位,重点对政府主导的生态补偿中的一些基本问题作出规定。生态补偿范围主要包括六类生态功能区域:世界自然遗产、自然保护区、风景名胜区;生态公益林、森林公园、地质公园;重要湿地和湿地公园;饮用水水源保护区;基本农田保护区;市、县(区)人民政府确定的其他应当进行生态补偿的区域。生态补偿对象主要包括履行生态环境保护义务的乡(镇)人民政府、街道办事处、村(居)民委员会,以及市、县(区)人民政府确定可以获得生态补偿的其他单位和个人。
生态补偿标准是生态补偿机制建设中的核心问题。《条例》第34条规定,生态补偿标准应当根据生态价值、生态文明建设要求,统筹考虑地区国民生产总值、财政收入、物价指数、常住人口数量、城乡居民人均可支配收入和生态服务功能等因素确定。不同类型的生态补偿可对这些因素进行适当偏重。具体标准由市、县(区)人民政府财政部门会同同级有关主管部门确定,并应当建立动态调整机制。
2.关于市场化交易机制
《条例》第35条、第36条就市场化交易的种类、平台和方式作了规定。关于交易制度,规定市政府要按照国家和省的要求制定交易办法或者细则;关于开展用能权、排污权、碳排放权等交易,相关部门要做好初始核定和分配工作,这是开展交易的基础性工作;关于交易平台,根据国务院办公厅《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》(国办发〔2015〕63号)规定,设区的市级以上地方政府应整合建立本地区统一的公共资源交易平台,县级政府不再新设公共资源交易平台,已经设立的应整合为市级公共资源交易平台的分支机构。
3.关于多元化投资机制
《条例》第38条重点规定了PPP模式。污水和垃圾处理、固体废物处置、园林绿化、水利工程等资源环境和生态保护领域的基础设施、公共服务类项目符合市场化程度较高、技术发展成熟、需求或者收益长期稳定、价格调整机制灵活、合作经营期限十年以上三十年以下等条件的,应当优先采用政府和社会资本合作模式。PPP具体操作模式可根据经营性项目、准经营性项目、非经营性项目的不同作出不同的选择,如采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。
(七)突出了生态文明先行示范区建设的绿色考核
1.关于人大监督
根据《条例》第39条规定,各级人大及其常委会应当定期对本条例以及相关的法律、法规实施情况进行检查。为了增强监督效果,方式上可以采取市、县(区)、乡(镇)三级人大联动执法检查。市、县(区)人民政府应当每年向同级人大或者常委会报告生态文明先行示范区建设进展情况,报告的形式可以是口头专项报告,也可以是书面报告。未按时完成生态文明先行示范区建设目标的,市、县(区)人民政府应当在三个月内向同级人大常委会说明原因,采取整改措施。
2.关于差别化考核
《条例》第40条规定,市、县(区)人民政府应当将生态文明先行示范区建设目标完成情况作为考核的重要内容。《条例》同时要求市、县(区)政府应当根据主体功能定位,实行差别化考核制度,对以保护生态为主的地区,提高资源消耗、环境损害、生态效益等指标考核权重。对发生严重损毁自然资源资产和重大生态破坏、环境污染事件的地区,实行“一票否决”,取消综合考核评优资格。
(八)强化了生态保护领域司法执法力度
1.关于限制供电、供水、供气、供热行政决定
《条例》第42条规定,排污单位拒不履行政府或者有关部门依法作出的责令停产、停业、关闭或者停产整治决定,继续违法生产的,市、县(区)人民政府可以作出停止或者限制向排污单位供电、供水、供气、供热的决定。在执行本条规定时要注意两点:一是只能针对单位,不能针对个人;二是在执行时要区分好单位生产用电和生活用电,防止变相违反《行政强制法》的有关规定。
2.关于司法机关设立环境资源专业内设机构
《条例》第43条规定,支持司法机关设立环境资源专业内设机构,为加大环境资源司法保护力度提供组织保障。另外,《条例》规定本市国家机关、国有企业事业单位为司法建议、检察建议对象的,应当在六十日内书面反馈,司法建议、检察建议已明确反馈期限的除外。
3.关于环境民事公益诉讼
《条例》第44条规定,负有环境保护监督管理职责的部门应当通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式,支持符合条件的社会组织依法提起环境民事公益诉讼。环境民事公益诉讼可以判决环境损害者承担生态环境修复费用,赔偿生态环境服务功能损失等,可以提高破坏生态行为的违法成本,对保护生态环境具有很好的评价、指引和示范作用。另外,民政部门应当加大社会组织培育力度,负有环境保护监督管理职责的部门应当加大支持起诉力度。
(九)拓展了公众参与生态文明建设的方式和途径
1.关于政府信息公开
《条例》第45条规定,市、县(区)人民政府及有关主管部门应当在信息发布平台依法公布生态文明先行示范区建设进展情况、指标体系和考核结果;环境功能区的范围及其规范要求;环境质量公报、水环境质量信息和空气质量信息;政府投资的生态文明建设重点项目实施情况;突发环境事件事态发展和应急处置信息;社会影响较大的生态文明违法行为的查处情况等信息。
2.关于公众参与的范围和方式
根据《条例》第46—48条规定,公众有权参与制定生态文明先行示范区建设法规、规章、政策、标准,编制规划;参与建设项目环境影响评价;参与监督排污单位主要污染物排放情况;参与调查重大生态破坏、环境污染事件;参与生态文明宣传教育、社会实践、志愿服务和公益活动等事项。公众参与应当在法律、法规的规定程度和方式下进行。如根据《环境影响评价法》第21条规定,建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前,举行听证会或者其他方式,征求公众的意见,并附具对公众的意见采纳或者不采纳的说明。《条例》规定公众对于提出的意见建议明确要求回复的,受理部门应当在十五个工作日内作出说明和答复,法律、法规另有规定的除外。
3.关于生态文明宣传教育
《条例》第49条、第50条规定了各级政府、新闻媒体、群团组织、教育主管部门、学校的生态文明宣传、引导和教育责任。要求市、县(区)人民政府在本行政区域内至少建设一个生态文明宣传、教育、交流示范基地。需要注意的是,不要用不生态的方式去建设生态文明示范基地,譬如简单地建一个展示馆,作豪华精致的装修等,这样的话说明我们的生态环保理念还没有达到示范区的要求。
4.关于《湖州市民生态文明公约》
《条例》第51条规定公民应当遵守《湖州市民生态文明公约》。2014年11月,《湖州市民生态文明公约》已经由市生态文明先行示范区建设领导小组会议讨论通过并向社会公布,《条例》将公约的倡导性规定转化为公民的义务,对于提升公民生态文明素养,弘扬人与自然和谐相处的生态文化起到法治引领作用。
(十)设定了违反条例规定的法律责任
1.关于公职人员法律责任
《条例》第54条规定,政府和有关主管部门及其工作人员违反本条例规定,有因工作不力等主观原因未完成生态文明先行示范区建设目标的,违反主体功能区定位或者突破生态保护红线,不顾资源环境承载能力盲目决策造成严重后果的等八种情形的,对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予处分。根据有关规定,处分包括党纪处分和政纪处分,其中党纪处分包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等五种;政纪处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种。
2.关于按日连续处罚
《条例》第58条根据新《环境保护法》第59条对地方性法规的授权,明确对排污单位违反《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》规定的某些排污行为可以按日连续处罚,加上新《大气污染防治法》第123条规定的可按日连续处罚的违法种类,形成了较为完整的按日连续处罚规定。在起草过程中,矿治办等部门建议将矿产资源开采中的一些违法行为也规定按日连续处罚,考虑到自然资源管理与环境保护之间还是有较大不同,最终未予采纳。按日连续处罚的具体操作可按照《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》的有关规定执行。