立法前评估标准研究

◎仵　琼^[1]

内容提要:立法前评估是推进科学立法、提高立法质量的有效措施,而发挥立法前评估制度作用的决定因素在于科学、合理而全面的评估标准体系。目前,我国规范性文件和立法前评估实践中的评估标准存在诸多不足,对立法质量未能起到有效的保障和促进作用。反观美国、英国和经合组织等国家和国际组织,立法前评估制度已经有了多年的发展,积累了大量成熟经验。结合我国立法实际情况和国外立法前评估标准做法,可以从基本质量标准、经济影响评估标准、社会影响评估标准、环境影响评估标准四个维度对我国立法前评估标准进行完善。

关键词:立法前评估标准;基本质量标准;经济影响评估标准;社会影响评估标准;环境影响评估标准(https://www.daowen.com)

2011年,中国特色社会主义法律体系已经形成,基本上实现了有法可依,但“有法而无质量,未必能治国,更不可能治好国”。^[2]这就需要进一步提升立法质量,实现“良法可依”。目前,我国立法质量尚存在一些问题:比如下位法大量重复上位法,解决实际问题的有效性不足,针对性和可操作性不强,甚至还存在部门保护主义和地方保护主义。因此,我们需要探索各种有利于推进科学立法、提高立法质量的措施,而立法前评估正是其中的一条有效途径。党的十八届四中全会报告提出要“完善立法项目征集和论证制度”,2015年《立法法》修正案中明确规定立法前评估制度,同样也说明完善立法前评估愈发重要。

立法前评估在不同国家和不同使用主体中有着不同的名称,国外有监管分析(regulatory analysis)、规制影响评估(regulatory impact assessment)、规制影响分析(regulatory impact analysis),抑或立法预测(the prediction of legislation)。国内实践中有“表决前评估”“通过前评估”等表述。尽管它们的名称有所不同,但这些制度评估的对象相同,即都是尚未生效的规范性文件。因此,笔者将法律法规表决通过之前对法律法规草案实施的评估工作统一称之为立法前评估。其内涵是指评估主体根据一定的标准和方法对拟制定或修改的法律文件进行评估,以决定该法律文件的立法程序是否可以继续进行或为立法主体提供评估意见的制度。

立法前评估标准是立法前评估制度中评估主体衡量、评价规范性法律文件的具体准则。它是评估主体审查评估对象的尺度,一般以体系化的要素呈现出来。每个评估对象只有满足这些标准、达到这些评估标准的要求方能获得肯定性的评价。它能够为立法前评估提供客观、理性的准则,有效避免立法前评估的随意性和盲目性,保证评估结果不会随着评估主体的变更而变更。而且,立法前评估制度中其他要素、环节的建构,如评估主体、评估程序,都是以落实评估标准为目标,保证能够客观、公正地依据评估标准进行评估。因此,立法前评估标准在整个立法前评估制度中占有着重要地位,设计出科学、合理而全面的评价标准体系是发挥立法前评估制度实效的决定性因素。