立法时间和条件的明细化

1.立法时间的明细化

《立法法》修正以后,为了法律体系平稳发展,并没有授权所有设区的市能够及时行使地方立法权,而是规定较大的市以外其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间,由省级人大常委会确定,并报全国人大常委会和国务院备案。这表明较大的市行使立法权的时间同新授权的设区的市行使立法权的时间是不同的。由于较大的市在《立法法》修正以前就拥有地方立法权,而且经过十多年的立法实践,拥有了一支立法技术过硬的立法队伍,这些较大的市的地方立法权的立法时间并没有因为《立法法》的修正而改变。但是对于那些新授权的设区的市的立法时间,则需要省级人大常委会规定,因为这些设区的市没有相应的立法经验。为了深化改革开放,及时为改革开放提供法律保障,省级人大常委会应当及时确定设区的市制定地方性法规的步骤和时间,尽早让新授权的设区的市能够行使地方立法权,为本市的发展提供更为坚实的法律保障。

2.立法条件的明细化

其他设区的市是指较大的市以外的,被新《立法法》授予地方立法权的设区的市。由于其他设区的市并不随着新《立法法》的生效而当然地拥有地方立法权,而是要由省级人大常委会确定其开始制定地方性法规的具体步骤和时间,因此,有必要明细省级人大常委会在确定其他设区的市制定地方性法规的具体步骤和时间时所考虑的条件。新《立法法》列举了五项其他设区的市启动立法的条件,分别是人口数量、地域面积、经济社会发展情况、立法需求和立法能力。本文从江苏省的实践出发来归纳其他设区的市启动立法条件。江苏省人大常委会分别通过了《江苏省人民代表大会常务委员会关于确定常州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》和《江苏省人民代表大会常务委员会关于确定连云港、淮安、宿迁市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》,江苏省分两批次确定了所有其所属的其他设区的市开始制定地方性法规的时间,然而江苏省人大常委会的公告并没有进一步说明为何要分两批次确定。江苏省分两批次确定9个其他设区的市开始制定地方性法规的步骤似乎参照了各市的地域面积、经济社会发展情况。如表1所示。

表1　2014年江苏省13市GDP数据排名^[12](https://www.daowen.com)

续表

从表1可知:江苏省除去南京市、无锡市、苏州市、徐州市为较大的市外,其他9个设区的市均为非较大的市,江苏省第一批确定开始制定地方性法规的城市为常州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州市,它们在2014年的GDP均进入了江苏省的前十;而第二批确定开始制定地方性法规的城市为连云港、淮安、宿迁市,它们在2014年的GDP均在江苏省后三位,而且它们的GDP均少于3000亿元,人均GDP均在江苏省后三位。因此,江苏省在确定其他设区的市开始制定地方性法规的步骤和时间时,把经济社会发展情况作为重大考虑因素。同时常州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州市在地理位置上属于苏南和苏中,而连云港、淮安、宿迁市在地理位置上属于苏北。因此,江苏省在确定其他设区的市开始制定地方性法规的步骤和时间时,把地理位置也作为重大考虑因素。江苏省的省情决定了苏南的经济发展情况好于苏中,而苏中的经济发展情况好于苏北,也就是说,地理位置的条件可以被经济社会发展情况的条件所吸收。另外连云港、淮安、宿迁的人口数量排名并不都是靠后的,因此,江苏省在确定其他设区的市开始制定地方性法规的步骤和时间时,并没有把人口数量作为考虑因素。同时,笔者通过查阅各市的地域面积,也找不出江苏省在确定其他设区的市开始制定地方性法规的步骤和时间时,是如何把地域面积作为考虑因素的。从表面上看,江苏省只把经济社会发展情况作为确定其他设区的市制定地方性法规的条件,而没有过多考虑人口数量、地域面积、立法需求。这说明,一方面,随着依法治国的深入推进和地方立法权的扩大,人口因素、地域面积、立法需求不应当成为一个设区的市制定地方性法规的绊脚石;另一方面立法需求和立法能力两个条件并不能用一些直观的数据来显现,因此,江苏省把经济社会发展情况作为确定其他设区的市制定地方性法规的条件具有可操作性。根据马克思主义的观点,经济基础决定上层建筑,经济社会发展情况越好,立法能力就越强。当然立法能力的高低并不全部都由经济社会发展情况决定,只是在没有确定其他影响条件的前提下,同时为了让其他设区的市能够及时行使地方立法权,把经济社会发展情况作为条件是一个不错的选择。所以,省级人大确定其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间时,应当把经济社会发展情况作为主要条件。笔者以为,虽然并不能用一些直观的数据来显现立法能力,但是立法的前提是应当由一个立法工作机构牵头进行立法。因此,省级人大在确定其他设区的市开始制定地方性法规的步骤和时间时,应当把经济社会发展情况和是否成立法制工作机构作为主要考虑因素。