授权立法监督方式

1.对授权立法的备案审查制度

《立法法》第97条规定被授权机关根据授权制定的法规应当报授权机关备案。备案制度是我国最为主要的对授权立法的监督方式。对于实施备案程序,在授权立法规范性文件生效之后,需按期限报请法定的机关备案,再通过接受备案的机关进行相应的整理、归档。在其生效的期间内,备案可以依法对其监督审查。《立法法》规定了被授权机关在制定授权立法生效后30天内必须报授权机关备案。如果在实施备案审查的过程中授权机关发现其有越权或者违背授权目的行为的,可以撤销授权。

全国人大及其常委会作为授权主体,也是我国授权立法备案制度的实施主体。但并非只由全国人大常委会对授权立法进行备案,全国人大及其常委会授权经济特区所在市人大及其常委会在制定地方性规章时除了要向全国人大常委会备案外,还要求省级人大常委会及国务院对该授权立法进行备案。如果全国人大常委会授权经济特区所在市地方政府制定规章,除了全国人大常委会,还需向其本级和上一级的人大常委会、省级人民政府备案。而授权国务院部委制定部门规章,除了向全国人大常委会备案,也要向国务院备案。被授权机关制定的授权立法也属于规定性文件的范畴,也需要进行备案。因此国务院、地方人大常委会和地方政府都拥有对授权立法备案审查的权力。对于全国人大常委会以外的其他备案机构如何对授权立法进行审查,应当尊重法制统一的原则,由接受备案机关根据其自身的相关规定实施,但是其他备案机关只有审查的权力,没有改变或撤销授权立法的权力,认为授权立法存在越权和违背授权目的的情况的,可以向授权机关提出建议或审查请求,由授权机关予以撤销。

2.对授权立法的法规裁决制度

法规裁决及撤销制度就是根据全国人大及其常委会授权制定的授权立法有违反宪法和法律情况的,由全国人大及其常委会撤销,或者和两者不一致而存在争议的,报请全国人大常委会进行裁决的制度。^[5]《立法法》第94条规定,授权立法规范性文件和法律法规出现不一致的,由全国人大常委会裁决。授权机关有撤销被授权机关越权和违背目的的授权立法的权力,甚至可以撤销其授权,但对授权立法的裁决和撤销监督只能是全国人大及其常委会实施。

《立法法》规定五个主体可以对全国人大常委会就授权立法是否违反宪法、法律提出审查要求,而其他国家机关、团体、单位和公民可以向全国人大常委会书面提出审查的建议,由全国人大及其常委会工作机构研究,必要时报送相关专门委员会审查然后提出意见。实际上只有五个机关能够就授权立法合宪性与合法性问题提起审查程序。(https://www.daowen.com)

3.对授权立法的批准制度

《立法法》并未规定对授权立法的批准制度,但我国授权立法监督实践中也较为广泛地运用了批准制度。^[6]

首先,在全国人大及其常委会对国务院部委授权制定部门规章时,由国务院部委制定后再通过国务院批准生效。这种批准的形式包括两种,第一种是在授权制定的规章公布前批准;第二种是先由国务院批准再通过国务院部委颁布施行。批准制度只用于对部委的授权中,而全国人大授权国务院制定的行政法规并没有运用批准制度对其实施监督。

其次,在《立法法》颁布前,《宪法》没有规定市级人大及其常委会制定地方性法规需要省人大常委会批准后方可实施,因此市级人大及其常委会根据授权制定的地方性法规是不需要省级人大常委会批准的。由于《宪法》也未明确批准制度,因此《立法法》颁布前对地方的授权立法没有适用批准制度。

而2000年颁布的《立法法》规定了市级人大及其常委会制定的地方性法规需要报省级人大及其常委会批准后公布施行。而全国人大及其常委会作授权决定时,一般明确了授权被授权机关制定的是地方性法规。因此在《立法法》没有对授权立法作特殊规定的条件下,市级人大及其常委会根据授权制定的地方性法规是需要由省级人大常委会批准方可生效。