对工伤保险单赔模式和双赔模式的当下争议
第一种意见赞成双赔模式,认为职工因第三人侵权造成工伤的,分别是人身损害赔偿和工伤保险待遇,两者不能抵扣,或者只能抵扣医药费。其理由如下。
一是人身损害赔偿和工伤保险待遇分属民法和行政法,劳动者根据不同法律关系,可以获得双重赔偿,既可以向侵权的第三人要求赔偿,同时也可以要求工伤保险赔偿。
二是《社会保险法》第42条规定:“由于第三人的原因造成工伤,第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的,由工伤保险基金先行支付。工伤保险基金先行支付后,有权向第三人追偿。”根据该条规定,工伤保险基金只能对医疗费用进行追偿,而不能对医疗费用以外的其他费用进行追偿。
三是《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的意见》和对新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团的答复,都已表明了其支持双赔兼得的态度。
四是双倍赔偿可以更好地弥补职工所遭受损失。
第二种意见赞成单赔补充模式,认为双赔兼得模式不符合工伤保险的本质属性,过度加重雇主责任,也违背了保险禁止得利原则并导致不公平。其理由如下。
一是立法就是为了解决不同法律关系的竞合问题。第三人侵权赔偿和工伤保险补偿确实是不同法律关系,正因为此种竞合问题,才产生需要解决的社会问题。《社会保险法》第42条规定:“由于第三人的原因造成工伤,第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的,由工伤保险基金先行支付。工伤保险基金先行支付后,有权向第三人追偿。”这条规定就是通过立法解决了医疗费用的竞合问题。浙江省人民政府《关于进一步做好工伤保险工作的通知》(浙政发〔2009〕50号)规定“双赔兼得扣除医疗费等五项费用”原则,也是通过政府规范性文件的方式解决了工伤保险待遇和人身损害赔偿中的五项费用的竞合问题。如果坚持因分属两个法律关系而不能相互替代或者冲抵这个原则,那么《社会保险法》和浙江省政府的规范性文件都已经违背了该原则。
二是双赔兼得不符合工伤保险的本质属性。工伤保险是社会保险,是通过国家立法规定的强制性保险,具有社会性、公益性和基本保障属性,其收费主体、收费标准、保障对象、保障项目和待遇标准、支付条件是强制的,完全不同于双方自主选择、自由协商的商业保险。工伤保险中,在工作场所、工作时间里因工作原因受到事故伤害的情形,即职业伤害情形,是世界各地建立工伤保险制度予以保障待遇的核心要义。发源于德国的工伤保险最初是以雇主的过错责任为前提的,但工人往往处于劣势地位,无法证明雇主过错,后来通过工伤保险制度将工伤从雇主的过错责任发展为雇主的无过错责任。但即使是雇主的无过错责任,基本的要义还是“三工”,不能无限扩大雇主的责任。交通事故是职工在上下班过程中发生的,不是雇主通过工伤预防所能掌控的,国务院《工伤保险条例》把上下班途中发生的非职工主要责任的交通事故列为工伤范围,已然超越了雇主合理预期,扩大了雇主风险,加大了雇主责任。《工伤保险条例》作这些规定的立法目的并非为了给因第三人侵权造成工伤的职工予以双倍赔偿,而是为了防止侵权第三人无赔偿能力或者下落不明而导致受害人得不到救济与赔偿,但无论如何,侵权的第三人才是最主要、最直接的赔偿责任主体,工伤保险基金或者用人单位只能是承担补充和保底的责任。条例的这一立法目的,还可从第39条关于“供养亲属抚恤金按照职工本人工资的一定比例发给因工死亡职工生前提供主要生活来源、无劳动能力的亲属”的规定得到印证。根据该条规定,对于有工资收入或者可以领取养老保险金的亲属,则不在抚恤金的给付范围之内,体现了《社会保险法》第3条规定的保基本的原则,反映了工伤保险只保障基本生活与不得双重享受待遇的基本理念。
三是双赔兼得过度加重雇主责任。据统计,2016年浙江省参保用人单位因上下班途中交通事故受伤被认定为工伤的职工人数为9634人,占总工伤人数150848人的6.4%;其中死亡人数347人,占总工亡人数1493人的23.2%。据测算,由工伤保险基金支出的相关费用近5.5亿元,占基金总支出的11.2%。如果实行单赔补充原则,5.5亿元中极大部分可以不予支付,或者支付以后可向加害第三人追偿。四川省人民政府2016年给国务院《关于报请明确〈工伤保险条例〉适用有关问题的请示》(川府〔2016〕58号)中强调:“2013年至2015年,全省因交通事故认定为工伤的每年约2500件,其中死亡的约200件,只计算工亡情形,按照每人60万元的工亡补助金测算,实施双赔兼得将增加基金支出至少3.6亿元,如果实施双赔兼得制度,必然给全省基金安全带来挑战,为应对风险必然需大幅度提高工伤保险缴费费率。”该请示进一步强调:“因未参保的用人单位职工发生工伤后,工伤保险待遇都由用人单位支付,如果执行双赔兼得政策,未参保用人单位将面临为第三人侵权造成的工伤重复买单的情况。即使是参保企业,仍有部分费用是由用人单位支付。特别是对一些小微型初创企业,一旦遇到上下班交通死亡工伤事故,将给企业生存发展造成严重影响。这也不符合当前国家应对经济下行压力减轻企业不合理负担的政策导向,形成新的劳动争议隐患。”从工伤保险基金看,因工伤保险费全部由统筹地区的企业缴纳,政府财政目前没有补贴,职工个人也没有缴纳,基金经费不足,必须在以后年份中提高用人单位的工伤保险费率,这样就势必会从总体上加重所有企业的负担。从用人单位看,一旦有职工工伤事故认定后,其下一年的缴费比率将直接根据事故大小和基金赔偿多少作相应的调整,提高费率,用人单位将直接增加负担。
四是双赔兼得违背保险禁止得利原则并导致不公平。工伤保险责任与第三人侵权责任竞合,但是损害结果只有一个,如果允许双赔兼得,会导致对受害人的过度救济和过度保护。根据禁止得利原则,即“保险不可获得意外收益”原则,受害人只能获得一次赔偿,即使由工伤保险基金就差额部分予以补足,职工全部得到赔偿和补偿也不能超过其实际损失。而双赔兼得做法使得因第三人侵权造成工伤的职工可以分别获得人身侵权损害赔偿和工伤保险待遇,导致了工伤职工因损害而获得意外收益,这和保险禁止得利原则直接违背。另外,同样是工伤、同样的伤残程度,而所得到赔付却不相同,“车床受伤”不如“车轮受伤”,“垫车轮赔两份,垫机床赔一份”,双赔兼得做法导致同命不同价。职工因工伤死亡的,工亡补助金、伤葬费和被抚养人生活费三项合计101万元,如果职工是一级伤残的,其一次性伤残补助金为90万元。因第三人侵权造成死亡的工伤职工,其亲属即使得到200多万赔偿,一级伤残职工即使得到180万的一次性赔偿金,从生命健康无价这点来说,也不能说赔得过多,但问题是,在工作场所因工死亡的职工或者一级伤残职工,却只能得到半数额赔偿,两相比较,明显失衡。其中一至四级伤残职工,不仅自身直接感受伤残之痛,又看到与周边同样伤残等级职工的赔付差别较大,不平衡感觉尤为强烈,普遍认为制度设计不公平。而公平恰恰是包括工伤保险在内的社会保障制度的核心要义。党的十八大明确提出,要“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系,初次分配和再分配都要兼顾效率与公平,再分配更加注重公平”。社会保障是典型的再分配,理应更加注重公平。2014年浙江省第十二届人民代表大会第二次会议上,涂志惠等七位省人大代表提出《关于因交通事故产生的工伤应减少企业支付相关费用的建议》,对因第三人侵权造成工伤的职工可以获得双倍的停工留薪工资(误工费)的规定提出异议,认为“这个规定不合理之处已十分明显:一是修订后的《工伤保险条例》将上下班途中,将受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的情形都纳入了工伤认定情形中,这已大大增加了工伤人员给企业带来的负担;二是同等情况下因第三方侵权造成的工伤,工伤人员既可以获得第三人的侵权赔偿,又可以获得保险基金或者用人单位的工伤保险待遇,而真正在工作岗位上受工伤人员只能获得工伤保险待遇;三是因第三人侵权造成工伤,工伤人员在停工留薪期间可以获得两份误工费(相当于两份工资收入),并且可以享受企业其他工资以外的福利待遇,造成工伤职工在治疗期已满情况下,宁愿在家休息也不愿回企业复工上班,这种现象越来越普遍,成了企业管理老大难问题”。对于代表建议,浙江省人力资源与社会保障厅答复“正如你们在建议中所表述的,该政策在执行过程中已显现出不合理、不公平之处,我们也有同感,该政策不能体现社会保险全覆盖、保基本、多层次、可持续的根本方针,也不符合十八届三中全会提出更加公平的社会保障原则,与侵权赔偿中不应获得意外收益等国际惯例也不吻合”。
五是应当全面客观分析双赔兼得政策的形成过程。工伤保险制度建立之初,对第三人侵权的处理一直是明确的,1996年劳动部《企业职工工伤保险试行办法》明确规定了单赔补充的原则,2009年7月以前,我省也一直执行国家人社部门规定的单赔补充政策。由于2004年1月1日起施行的国务院《工伤保险条例》规定,一次性工亡补助金标准为48个月至60个月的统筹地区上年度职工月平均工资,我省统一执行60个月标准,2004年一次性工亡补助金为8.8万元,2008年为12.95万元,2009年为13.74万元,2010年为15.3万元,工亡补助金偏低。省高院向省政府提出,要求明确改为双赔兼得,省政府于2009年7月31日出台文件规定了双赔兼得政策。但2010年12月8日国务院修订了《工伤保险条例》,一次性工亡补助金标准修改为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍,2011年一次性工亡补助金就一下子提高到38.21万元,2012年为43.62万元,2015年为57.69万元,2016年为62.39万元,2017年达到67.23万元,现在基本按照每年5万元以上的数额在增长。
客观上说,由于2004年国务院规定的标准过低,最高人民法院在全国法院系统力推双赔兼得政策有其合理性,也有社会基础。但2010年国务院将5年标准提高到20年的标准(虽然基数不同),单赔和双赔的赔付差距突然拉大,各方反应越来越强烈。不少方面在征求意见过程中提出,在国务院《工伤保险条例》立法过程中,“上下班途中交通事故是不是工伤”曾经是全社会最大的争议焦点,取消这一条款的呼声已然很高。现在不仅肯定是工伤,还从单赔补充变为双倍兼得赔偿。
六是单赔补充是由“高赔”“先赔”等政策配套实施的。我省过去和外省有些地方目前实践中所谓的单赔,并非简单的只由第三人赔偿,工伤保险基金或者用人单位一概不管的赔付模式,而是由“高赔”“先赔”等政策配套来充分有效地保护工伤职工的合法权益的。“高赔”是指按照工伤保险和侵权损害赔偿两者中更高标准赔付,如果工伤保险基金赔付标准高于第三人侵权赔偿标准的,则由工伤保险基金补足差额部分;“先赔”是指由工伤保险先行赔付,使得赔付落实到位,如侵权的第三人无法确定或者第三人无能力赔付的,则由工伤保险基金先行按照高标准赔付再由基金去追偿,追偿不到的费用则由基金永久性承担。人社部2011年给最高人民法院的函中建议“补差赔偿”,认为实际上是工伤保险兜底,可以切实保障因第三人造成工伤的职工的保险待遇落实,同时又避免“双重赔偿”所带来的不公平问题。如2016年10月10日四川省绵阳市因交通事故死亡职工王某的亲属刘某等四原告诉王某的用人单位支付工伤待遇一案,绵阳市中级人民法院判决(〔2015〕绵民终字第2606号)终审维持一审判决,由王某的用人单位补足19.4万余元的工伤保险待遇(法院最终确定餐饮公司应向刘某等四原告支付的工伤保险待遇为63.08万余元,因四原告已获得交通事故赔偿43.67万余元,扣除后,法院一审判决被告餐饮公司向刘某等四原告支付工伤保险待遇19.4万余元,驳回其他诉讼请求)。
七是《社会保险法》《工伤保险条例》没有明确情况下,地方性法规可以作出规定。《社会保险法》第42条明确了医疗费不能双赔,但并没有说其他费用要双赔,并且在释义中也明确提到“由于对这一问题分歧比较大,《社会保险法》未对这一问题作出规定”[3]。人社部多次建议采取由工伤保险“补差保底”的做法,改变双赔兼得规定,认为按照单赔补充的原则处理,有利于促进社会公正、促进劳资和谐、分散单位风险,且也符合国际工伤保险通行做法。工伤保险由于社会保障性质,大的政策由国家确定,但经费是由地方统筹,国家不给补贴,基金不足是由地方政府财政垫支,由企业下一年提高费率再行统筹弥补。对于全国人大没有明确的问题,省人大制定的地方性法规,法院应当尊重并执行。