国内立法前评估标准存在的问题

从上述规范性文件、立法实践来看,立法前评估标准呈现着逐渐发展、不断完善的趋势,从刚起步时侧重于借鉴西方的成本收益分析标准,到普遍采用立法的合法性、必要性、可行性、协调性、可操作性标准,再到部分地区予以细化、具体化。但大部分立法前评估规范和实践中都或多或少存在着立法前评估标准不全面、缺少针对性、抄袭上位法、流于形式化等问题。这样杂而乱的立法前评价标准既不利于立法前评估制度的完善,又不利于不同立法的统一,因此应当以我国立法发展的实际情况为基础,综合考虑我国目前立法前评估标准存在的主要问题:

1.国内评估标准的针对性不强

立法实践中,中央立法一般会秉持“宜粗不宜细”的思路,制定大的框架后,由部委规章、地方性法规规章进行补充、细化,这就需要立法前评估标准能够起到细化中央立法、上级机关立法的作用。但是总体来看,地方立法前评估标准存在过于原则化的问题。评估标准多定位于评估草案的合法性、可行性、协调性,缺少对立法所要解决问题的针对性论证。具体来说,评估标准针对性不强的问题集中体现在两个方面。一是抄袭、重复上位法。许多地方立法机关响应中央、上级机关对立法工作的要求,但是没有从根本上重视立法前评估的作用,导致其制定的很多立法前评估标准与中央、上级机关提出的十分相似。最典型的例子即《深圳市制定法规条例》的立法前评估标准内容,与《立法法》的规定完全一致。二是缺少地方特色和民族特色。重复立法、缺乏地方特色是我国立法质量不足的痼疾。中国的省、地级市之间的差别巨大,同一规范性文件在不同地方将会产生不同的实施效果。然而地方立法实践中,小法抄大法、地方抄中央的现象不同程度地存在着。对此,立法前评估标准不能仅侧重于是否与上位法抵触、立法时机是否合适等基本质量标准,还需要增加提升本地地方特色和民族特色的针对性标准。

2.国内评估标准的可操作性不足

从规范性法律文件中关于立法前评估标准的规定、中央与地方两级立法前评估标准的做法这三个维度可以看出,大部分关于立法前评估标准的做法多用寥寥数语来表达。如此设定的评估标准原则性较强,但过于宽泛、缺乏细化标准,客观上导致评估标准的可操作性不强,给评估对象留下极大的价值判断空间,不同的评估主体可能会侧重于不同的方面,进而产生不同的评估结果。这种现象需要坚决予以杜绝。正如张德江委员长所言:“法律出台前评估,有利于把正向思维和逆向思维结合起来,既重视法律适用对象和专家学者的意见,也认真考虑法律执行部门的意见,使得立法工作更加科学周全。”^[5]因此,对于立法前评估标准的建构,可操作性具有十分重要的意义。只有具备可操作性的评估标准,立法前评估才能把正向思维和逆向思维展现出来、才能考虑周全相关利益主体的影响,才能最终做到科学立法。笼统地要求评估拟制规范性法律文件的合法性、合理性、可操作性,不利于防范评估主体的思维习惯,会造成对不同地区或者不同评估对象的评估结果大相径庭。(https://www.daowen.com)

3.国内评估标准的系统性不完善

评估标准的系统性是指评估标准的设计要考虑到立法影响的方方面面。从立法前评估设立的目的角度理解,即是立法前评估应当有利于检验、衡量新制定的或新修改的法律法规可能带来的经济、社会、环境等方面的影响,为决策人员提供有价值的资料、论据,这就需要评估标准作出指引性的要求,引导评估主体将评估重心放在这些方面,从而全面地提升规制质量,确保立法目的的实现。但归纳上述评估标准可以看出,很多法律法规共同的基本质量标准,如合法性标准、必要性标准、可操作性标准,并没有纳入部分地方的评估标准中。这些基本标准可以称为规范性法律文件的基础品质,是每个规范性法律文件必不可少的。缺少基本质量评估标准会丢失立法前评估的最基本功用。如《甘肃省废旧农膜回收利用条例》草案在被评估时,采用的评估标准是草案的实用性、专业性及影响力,并没有把合法性、科学性、操作性等重要标准纳入其中。

4.国内评估标准的规范性不足

立法评估标准作用的对象是具有普遍约束力的法律、法规、规章,参与评估的主体有精通法学的专家学者、有熟悉立法规范领域的技术人才,也有具有代表性的群众,这就需要评估标准的语言尽可能明确、肯定、准确,在上述不同群体之间不会产生歧义。但是现阶段,部分评估标准不够规范,表述不准确、逻辑不严密。如浙江省《政府立法项目前评估规则》评估标准是“立法必要性、可行性及拟采取的措施的合法性、合理性”。一句话里同时出现了“立法”和“拟采取措施”容易让人误解。如果理解为同一对象,那么立法的合法性、合理性,则与拟采取措施中的“必要性”“可行性”部分评估标准存在重复。再如《福建省人民政府法规草案和政府规章制定程序规定》中,既要求评估立法的可行性,又要求评估操作性措施和待解决的问题。在没有充分的使用环境情况下,可能有重复的嫌疑。当然,我国立法前评估尚处于发展不久的阶段,评估标准出现规范性问题、技术性问题、逻辑性问题不可避免,但这些问题不可小觑,评估标准的严谨与否,关系到评估标准的整体架构,关系到立法语言、结构的技术性表达,应当予以重视。

国内的评估标准除了上述主要问题,还有其他需要改进的地方,如缺少对立法技术性的要求,评估标准易变、缺少稳定性,很多地方的评估标准不尽科学、过于简单等。这些问题会不同程度地影响立法前评估制度实效,需要及时进行改正,以推动立法前评估制度良性发展。