管理性立法与服务性立法在利益衡量上的差别分析——以《吉林省社会治安综合治理条例》和《吉林省志愿...
《吉林省社会治安综合治理条例》第1条规定:“为加强社会治安综合治理,维护社会治安秩序和社会稳定,促进和谐社会建设,保障改革和发展的顺利进行……”可以从立法目的中看出这部法规符合对管理性立法的定义,属于典型的管理性立法。
《吉林省社会治安综合治理条例》全文共38条,其中26条规定了各相关公权力机关应该如何从事该项工作,保障社会安全有序;4条规定了各企事业单位、社会团体应当如何为社会治安工作提供有效支持;1条规定了公民应当自觉维护社会治安秩序。首先这部地方性法规的主体划分比较清晰,就是公私二元主体,不涉及多个私权利主体的利益衡量。总的来说,这部法规涉及的利益基本上就是“社会公共秩序利益”“公民合法权益”与“公权力行使的范围”,其中“社会公共秩序利益”与“公民合法权益”在法理上不存在明显冲突,甚至可以说,在管理性立法当中,出于社会治理的需要,公共利益和社会秩序处于至高无上的地位,各方利益主体的行为都要有助于实现这一立法目的,保障公共秩序的和谐稳定也符合公民自身的利益。但是“公民合法权益”与“公权力行使的范围”有着冲突的可能性,倘若公权力在行使的过程中没有被限制在一个合宪的范围内,就有可能侵犯公民的合法权益,就会使“社会公共秩序利益”与“公民合法权益”产生现实上的冲突,因此在制定该部法规时,立法机关要格外注意对公权力机关的自治,即公权力主体在权力行使的过程中既要始终注意实现立法目的,又要严格限制在法规授权的范围之内。
如《吉林省社会治安综合治理条例》第8条规定:“人民法院应当依法公正审判,完善审判监督制约机制,及时审理各种案件,做好未成年人犯罪的审判工作,规范执行工作;加强对人民调解委员会工作的指导,积极化解矛盾纠纷;结合办案提出司法建议,促进有关部门加强管理,消除治安隐患。”我们认为,人民法院的职能使法规赋予了对人民调解委员会工作的指导权力、提出司法建议的权力,这是对立法机关控制度的体现;同时,人民法院也要依法公正审判、完善审判机制、及时审理案件,这是立法机关对人民法院自治度的表现。综上,我们设定人民法院的自治度为0.5,控制度为0.5(该部法规中对其他公权力机关和社会团体的自治度和控制度也是如此)。《吉林省社会治安综合治理条例》第32条规定:“公民应当参与社会治安综合治理工作,加强自身安全防范,自觉遵守国家法律和社会公德,维护社会治安秩序。”我们认为,该条规定有利于社会公共秩序的稳定且并未减损公民自身的利益,因此这是公权力主体对立法机关控制度为1的表现。如表2所示。
表2 《吉林省社会治安综合治理条例》的综合分析[16]
根据表2中的数据,运用协商民主理论来评析该部法规的利益衡量情况,可以看出该部法规的立法目的能够得到较好的实现,公权力机关的控制度与自治度达到了基本平衡的状态,公民的合法权益能够得到保障,各方主体都既享有权利又负有义务,基本达到了利益衡量的要求,符合民主平等原则。由于现今的治安管理仍然以公权力为主导,因此企事业单位和社会团体的参与度比较有限,在社会民主进程发展到一个相对成熟的阶段时,可以适当发挥其他主体在社会管理中的作用。
下面我们以《吉林省志愿服务条例》为例来分析服务性立法利益衡量的特点。
《吉林省志愿服务条例》第1条规定:“为了推动志愿服务事业发展,规范志愿服务活动,保障志愿者及其组织的合法权益……”说明该部法规的立法目的主要是引导和规范志愿服务工作,属于服务性立法。这部法规设计的利益主体比较多,有从事志愿服务的组织机构及志愿者、志愿组织之外的其他公民和保障志愿服务规范运行的公权力机关。该部法规的利益可以定位为两种,一是志愿组织内部志愿者的行为与志愿组织的秩序,即志愿者的行为应当遵循志愿组织的章程,志愿组织也要保障志愿者的合法权利;二是社会范围内志愿组织的行为与政府对社团的管理秩序,与管理性立法相比,服务性立法赋予了社会团体较大的控制度,志愿组织拥有可以自主从事某些社会公共事务的权利,但是又要使志愿工作始终保持在合法规范的范围内,这就需要公权力机关的有效参与。可以说这部法规的核心价值在于使志愿服务工作和公权力机关在自治和控制的程度上都达到一个均衡状态。
《吉林省志愿服务条例》全文共39条,其中27条规定了志愿服务组织应当如何开展志愿服务工作,5条规定了国家各公权力机关应当如何保障志愿服务的规范运行。如《吉林省志愿服务条例》第5条规定:“县级以上精神文明建设指导机构依法规范、协调指导、鼓励引导本行政区域内的志愿服务活动。”对公权力机关来说,为了保障社会团体规范运行,它往往希望立法机关能够赋予自己管理权能;而对于志愿组织来说,它也希望能够得到公权力机关的指导和鼓励,因此本文认为这条规定既体现了公权力主体对立法机关的控制度,也同时体现了志愿组织对立法机关的控制度,二者的控制度均为1。第23条规定:“志愿者和志愿服务组织应当依照法律、法规以及章程的规定开展志愿服务活动,不得从事以营利为目的的活动或者其他非法活动。”这就是比较典型的公权力机关对立法机关控制度为1,同时立法机关对志愿组织的自治度为1的情况。第24条规定:“志愿服务组织可以按照国家有关规定开展国内外志愿服务交流活动。”这是志愿组织对立法机关控制度为1的情况,但是对社团管理秩序没有形成明显的负面影响,因此立法机关对公权力主体并没有相对应的自治度。如表3所示。
表3 《吉林省志愿服务条例》综合分析
根据表3中的数据,运用协商民主理论对该立法的利益衡量进行分析,可以得出如下结论:该法规赋予了志愿组织和志愿者较多的控制度,符合服务性立法的特点,同时也考虑到了各方主体的利益。但其中公权力机关的自治度为0,说明这部法规没有任何关于公权力机关的义务性规定,即如果公权力机关在规范志愿组织工作的过程中有任何偏颇的行为,也没有相对应的法律后果,这就在一定程度上影响了立法目的的完全实现,也不符合民主平等原则。如果要对这部法规进行修改,有必要增加立法机关对公权力机关的自治。