健全审议组织制度
对应上述关于地方立法审议组织制度存在的缺陷及不足,进一步保障审议效率、科学理念的贯彻,以及审议参与要素、职责划分要素的落实。本文认为应当从完善统一审议制度和构建促进审议主体有效参与的制度两方面入手。
1.充分发挥法制委员会统一审议职能
由专门委员会审议待审议法案虽然符合审议效率理念,但是不利于维护法律的统一性。[46]因此,为保证法案审议过程及结果上的统一性,进而保证审议效率,“总要有一个部门站在部门利益之上加以平衡”。[47]为此,中国地方立法确立了法制委员会统一审议制度。法制委员会统一审议职能明确的前提即其与其他专门委员会、法工委、地方人大及其常委会、常委会主任会议之间的权责明晰。为落实法案审议效率、科学理念及法案审议权责要素,解决统一审议制度的践行困境,应当从如下几个方面着手。
首先,加强地方立法审议活动中与其他专门委员会的协调沟通。从地方立法审议实践上看,各地大多采取两种办法:其一,法制委员会与其他专门委员会“联合调研”[48];其二,其他专门委员会成员同时在法制委员会任职。第一种方法是在现有制度框架下,加强法制委员会和其他专门委员会的交流协调。第二种方法是对现有审议人事制度的灵活变通。这两种办法都应当予以肯定,并通过规范层面确定下来。
其次,在地方立法审议程序中梳理好与法工委之间的工作关系。在地方立法审议实践层面,比较有效的办法有如下几种:其一,“两个部门,一套工作班子”模式;其二,两部门人事安排上的重叠;其三,两部门组织联席会议。上述实践操作对于法工委审议职责的明确颇有成效,应当予以认可,并鼓励各地选择符合本地情况的办法落实于规范层面。同时,为了避免法工委越过法制委员会代行法案统一审议之职,应当明确法工委专职立法技术层面的工作,对法案的实体及程序审议层面保持客观。另外,为了缓和法制委员会立法规范层面所设定的优势地位,避免法工委完全丧失审议独立性,成为依附于法制委员会的审议工具,应当在各地立法层面明确和认可法工委在立法技术层面的专业性。
再次,理顺统一审议制度与人大常委会领导审议程序的关系。观察中国地方立法审议活动,明确地方人大及其常委会审议职能应当把握好以下几点。其一,地方人大及其常委会审议应当作为包括法制委员会在内的专门委员会表达专业审议意见的平台。其二,地方人大及其常委会应当对包括法制委员会在内的专门委员会提出的专业性和法律性意见足够重视,即便相关审议意见被否决,也要有充分的程序性和实体性理由。其三,应当塑造地方人大及其常委会对由其选举产生的地方人大常委会主任会议的指导和制约机制,恢复其立法审议主导地位。
最后,纠正与常委会主任会议之间职责履行的单向性。法制委员会负有统一审议职责,多数地方赋予人大常委会主任会议审议程序决定权[49],综合把控地方人大立法审议程序的推进,但不可染指实体性审议问题。但是在地方人大审议实践中,常委会主任会议的程序决定权往往会畸形扩张,不仅会染指有关程序事项,而且会单向操控包括法制委员会在内的专门委员会审议职能的运行。因此,应当纠正上述单向性模式,改为双向性运行模式。完善对地方人大常委会主任会议的制约机制,协调好其与法制委员会之间的工作关系,实现审议信息之间的双向沟通和制约。
2.创设地方立法审议助理制度
立法审议助理制度本质上是一项立法辅助制度,是由立法本身日益专业化和复杂化引起的[50],旨在保障审议科学理念及参与要素的充分落实。本文认为,建立地方立法审议助理制度应当注意如下问题。
首先,审议助理筛选与任免。审议助理选入门槛应当采用精英化标准,不仅体现在高学历上,还应当对其之前的职业领域有所限定,对其执业时间有所考量。审议助理有必要实现专职化,因审议助理的服务对象主要是审议主体,在中国地方立法审议实践中即指地方人民代表大会及其常务委员会、各专门委员会。在人大代表实行兼职化的现状下,审议助理应当更多地承担审议前期和中期审议法案的搜集、研究工作,并及时将相关的信息反映给审议主体。应当成立专门的审议助理委员会,专门负责对审议助理的管理工作。
其次,审议助理职责定位。审议助理与审议主体组成人员的职责有很大的区别。审议助理仅是审议主体的审议工作协助者,其可以列席但无权在审议会议上发言,更无权参与审议环节中的历次表决。但其仍可以代行审议主体的其他工作,比如审议助理可以参与法案审议听证会,并可参与和选民的互动,回答民众对审议工作的疑问等。审议助理与审议专家的职责有本质的区别。审议助理的服务对象是特定的审议主体,所做的工作也主要是信息搜集与汇总编辑等辅助性的工作。(https://www.daowen.com)
3.建立地方立法审议工作物质保障制度
审议主体组成人员的物质保障制度是审议科学理念得以贯彻的前提性保障制度,也是审议参与要素得以体现的辅助性配套制度。本文认为,应当结合本国相关联的实践经验,建立起涵盖以下三个方面的审议工作物质保障制度。
其一,基本报酬制度。审议主体组成人员的基本报酬是其参与法案审议的基本劳务所得。在议员专职化的国家,审议主体组成人员的基本劳务所得是指其作为国家公职人员统一领受的薪水。议员兼职化的国家,往往采取发放专项薪水的模式保障审议主体组成人员的基本劳务所得。
其二,福利制度。福利制度是对基本报酬制度的补充,包括一般性福利和审议项目福利。一般性福利包括带薪休假福利、年假福利、医疗补贴等常规性福利待遇。审议项目福利是指审议主体组成人员审议具体法案期间所享有的与审议有关的福利待遇。比如食宿津贴、考察津贴等。
其三,退休金制度。审议主体组成人员专职化的国家,大多数采用退休金制度。审议主体组成人员领取退休金是有其依据的,因为退休金的支付主体本质上仍然是纳税人,审议主体组成人员未退休之前是履行其审议职能,其工作性质属于公务活动。但在中国地方立法审议框架内,审议主体组成人员实行兼职制,对于是否采用退休金制度仍有争议。
4.确立地方立法审议回避制度
地方立法审议回避制度是回避机制在法案审议制度中的运用,主要是指因有关审议主体组成人员参与法案审议活动可能侵害审议科学理念时,相关审议主体组成人员的审议职权因此主动或被动中止的制度。本文建议审议回避制度可采如下设计流程。
首先,提出申请。与司法系统的回避申请制度不同,目前中国地方法案审议制度并没有内设审议监督程序,自然也就没有审议监督主体。因此结合目前制度现状,法案审议回避方式有二:审议主体组成人员主动申请回避和达到一定比例的其他审议主体组成人员对相关审议主体组成人员提请回避。
其次,受理申请。回避申请的受理方式主要为审查,即审查申请回避的主体或被要求回避的主体是否符合必须回避的要求。受理回避申请的主体应当是审议主体的负责人,审议主体负责人的回避审查则是由审议主体全体组成人员会议组织进行。参照司法系统的回避制度,对审议主体组成人员的回避审查标准应当采“可能影响公正审议说”。回避审查期间,相关的审议主体组成人员应当中止法案审议工作,接受审查。待审查结果出来后,审查机关再做出决定是否准许其恢复法案审议工作。
最后,做出决定。对于作为回避审查对象的审议主体组成人员,审查结果有二:决定驳回和决定准许。如果作为回避审查对象的审议主体组成人员不会对法案审议产生不公正的影响,则无论该项回避申请是其主动递交的还是其他主体申请的,都应当驳回。相反,如果作为回避审查对象的审议主体组成人员确实会对法案的审议产生不公正的影响,则应当准许有关的回避申请。