国外立法前评估标准的启示

虽然上述国家或组织的国情、立法前评估制度的具体设计有所不同,但其评估标准的演变仍存在一定的脉络可以追寻,这对于建构、完善我国评价标准体系具有重要的借鉴意义。此处的启示主要有两个方面:一是部分成熟、稳定的评估标准对于完善我国评价标准体系具有借鉴意义;二是研究国外立法前评估标准的发展脉络,可以从中抽象出标准演变背后的制度前提,以此夯实我国立法前评估标准体系的理论基础。

1.评估标准的发展以本地情况为基础

英国、美国和经合组织的评估标准体系都在不断发生演变。从中可以归纳、抽象出背后始终贯穿着的主线,即以当地实际情况为主线。美国评估标准从单独使用成本收益标准到多元化标准演变的背后是经济环境由繁盛坠落至大萧条,再逐步走向经济常态化、稳定化的大起大落。英国使用成本收益评价标准的初期同样也是国家经济运行成本过高的历史背景,当经济全球化的时代旋律成为主流,英国同样重视社会、环境等其他方面的影响。而且,英美国家重视成本收益标准不仅与当时的国家经济状况相关,也与英美国家的哲学传统相关。英美国家的发展史是以实用主义、经验主义为哲学传统。与其他以理性主义为哲学传统的国家相比,英美国家认为建立在理性、逻辑基础上的预判是不可靠的,只有以实践和经验为基础才不会出现原则性的错误,这体现在法律质量上的标准就是成本收益标准。因此,评估标准的建立应当以本国的哲学传统、经济背景、社会环境等情况为基础,并且需要根据这些情况的改变对评估标准作出改进和完善,盲目地照搬照抄会可能会造成南辕北辙的评估效果。

2.评估标准具有系统性

从美国、英国、经合组织的评估标准发展经验来看,初期均重视成本收益标准,美国甚至仅仅采用了成本收益标准,然而经过几十年的发展,则逐步走向多元化方向,即不仅关注立法的基本质量,还关注立法的多维度影响。《第13563号行政命令:改善监管和监管审核》^[14]的一般原则解释了这一现象:“规制必须保护公众健康、福利、安全和环境,同时促进经济增长、创新、竞争力和创造就业机会。”为此,美英和经合组织均要求充分考虑立法带来的全面影响,总体而言,可以分为经济、社会、环境三方面。(1)经济影响。综合来看,从三个角度设计评估标准:一是对市场的影响,二是对利益相关主体的影响,三是对创新的影响。(2)社会影响。社会领域评估对象主要是对社会公平的影响,其中的共性标准主要集中于对弱势群体的保护、对就业和劳动力市场的影响、对公共安全的影响等。(3)环境影响。主要包括对气候的影响、对运输和能源利用的影响、对空气质量的影响、对生物多样性的影响等。当然环境问题具有地域性,每个国家的环境影响标准侧重点不同。(https://www.daowen.com)

3.评估标准体系中含有核心评估标准

结合美国、英国两国的评估标准可以看出,两国都比较重视成本收益标准,美国更是在评估原则首条标准中强调“只有在合理判断出规制的收益大于成本后,才能提出规制建议或采取规制”。但是该条文也同样承认某些收益和成本是难以量化的。考虑到我国的哲学传统与英美国家所不同,缺乏操作的观念基础,因此,这对我们设置评估标准的启示并不在于同样予以直接借鉴、使用成本收益标准,而应该在于如下两点:一是重视评估的定量分析,尽可能精确地量化现在和未来的收益,尤其是在经济领域;二是不同评估标准之间有权重的比较,所有评估标准并非同等重要。英美国家根据本国的规制状况和哲学传统,选择成本收益标准占有着很大的权重,那么建构我国的评估标准体系时需要根据我国的国情进行设置。

域外的评估标准中存在一些共通的评估重点。这些评估重点具有跨地域的典型性,值得直接进行借鉴。比如存在可替代性措施。规制的出现必定会对特定利益主体的权益进行限制,同时也限制了具有规范、修复功能的其他组织功用的发挥,因此应当对规制持否定态度,只有在不存在其他更好的可替代性方案时才能实施。这些可替代性措施包括但不限于规范、依靠现有市场、法律的作用;发挥社会组织的功能;依靠非强制性规范解决;通过经济手段解决。评估标准体系中应该凸显这些具备典型性的评估标准。

4.评估标准十分精细

上述各国的评估标准,均是以十分详尽的言语表述出来,具有易落实、无歧义的特点,方便评估主体认定和实施。例如美国政府指南多达40多页,它试图囊括有关立法前评估的所有问题。该指南的语言也十分通俗易懂,即使是没有专业知识的普通民众也能够毫不费力地理解。这不但是语言规范、成熟的表现,同样也是实现立法前评估直接作用的保障。设置立法前评估主体的本义即在于客观、全面、科学地评估立法会产生的影响,如果评估标准过于原则和模糊,会造成不同的评估主体对同一评估标准产生不同的理解。在语言没有表述到的地方,就会留给评估主体实施价值判断的空间,从而有了误判的可能。对此,国外的评估标准切实做到了具体、细化、准确,避免了评估主体的偏见和臆断,值得我国借鉴。