完善审限制度与审次制度

审限、审次制度与上述审议辩论、议决制度不同,虽然不与待审议法案产生直接的关系,但其制度设计的好坏直接影响到法案审议制度程序的合理性和结果的可执行性。为此,应当从增加审议时间以及法案送达时间的提前角度修正审限制度,从规范化审次设计以及明确各审次内容视角入手规范审次制度。

1.修正审限制度

首先,合理增加审议时间。审议时间的调整并非单个制度框架内能够解决的问题。在中国地方立法审议实践中,审议时间较短已经是公认的弊病,主要在于与审议时间联系密切的地方人大代表专职制度一直无法落实。在地方人大代表兼职化的情况下,他们往往缺乏增加审议时间的主观积极性。由此看来,审议时间调整的关键在于人大代表专职化等其他配套制度的落实。比如在美国,议员在任职期间内没有资格担任联邦及各州的任何公职。^[35](https://www.daowen.com)

其次,待审议法案送达时间的提前。待审议法案送达代表的时间提前与增加法案审议时间都是为了保证审议质量,与后者追求一致,提前拿到待审议法案以及与之有关的材料能够促使审议主体组成人员进行更有针对性的准备和研究。^[36]法案审议主体组成人员在审议法案时理应充分代表民意,为此就应当事先对待审议法案进行研究。但是在中国地方立法审议实践中,审议主体组成人员须等会议开始后方可正式介入法案审议工作。这使得中国地方立法审议实践中经常出现这样一种情况:审议主体组成人员在出席审议会议时才刚刚拿到有关的待审议法案,会前对待审议事项并没有做任何的准备。这样导致他们往往没有足够的时间仔细研读法案及相关资料,其本质上是对审议主体组成人员审议权的限制。为提高审议主体组成人员的审议质量,应当使审议程序在时间轴上向前延伸,确立法案提前送达制度,使审议主体组成人员介入法案的时间提前,使审议主体组成人员在法案的调研、询问等审议前置阶段就已经知晓法案的内容。值得注意的是,仅仅将待审议法案提前送达审议主体组成人员是不够的,这仅有法案提前送达制度的形式意义,也仅是此项制度的组成部分之一。作为审议前置程序的征询阶段所提出的各类意见也应当一并送达审议主体组成人员。这样更有利于提高审议质量,保证审议科学。

2.规范审次制度

中国地方立法审次制度类似于西方国家的读会制度,不同点在于读会制具有连续性,而审次制具有间断性。法案审次制度主要内容是指,一个法案经过审议主体几次审议后可以予以通过,以及在何种次别的会议上审议何种法案内容。在审次制度规范层面,三审制使得全国人大常委会的组成人员在审议时“准备充分,有的放矢,常委会组成人员审议法案的质量和水平不断提高”^[37],但是《立法法》仅对全国人大常委会的审议次数作了原则性规定,不能有效地指导中国地方立法审议实践。^[38]因此,为保证审议效率和正当理念,顺应审议参与要素的体系指引,本文建议根据待审议法案性质不同分别设计审次制度。参照西方成熟法案审次制度,法案一般须经三次审议。初审侧重于立法的必要性、可行性、原则、体例结构等方面,二审则应把法案内容的违宪性及违法性作为审议重点。对内容复杂或者分歧较多需要进一步研究的法案可以安排三次审议,主要审议法律问题,表现为听取法制委员会关于法律草案修改的说明,审议法律草案修改稿,在常委会组成人员多数意见的基础上形成法律草案表决稿,然后对其进行表决。而且应当设定最高审次,避免久审不决。同时,应当针对修改性法案、实施性法案和创制性法案的区别实行审次制度。创制性立法应当实行三审制;实施性立法一般实行二审制;修改性立法,可根据法案调整社会关系的单一程度确定施行二审制或一审制。按照上述审议逻辑,已经得到的审议成果不会因为后续的审议异议而随意推翻,以至于不得不推倒重来。当然,应当建立规范化的审议程序补救制度,允许审议主体组成人员通过正当化、规范化的程序对已经讨论完毕的议题提出异议。对于具体待审议法案内容,也应当确立起审议成果及时巩固的制度,具体表现为已经经过表决确认的法案内容就不得再作为下次审议的内容。此外,为配合审次制度的有效化运行,本文认为可以健全修正案制度。通过透析上述中国地方立法审议修正案制度现状,设计与践行修正案制度应当注意以下几个方面的问题。首先,关于对修正案的审议顺序应当有所规制,应当坚持优先审议生成时间上最近的修正案。^[39]其次,关于对审议对象的限制应表现在不可审议全案,而只能针对法案的部分内容或部分条款进行修正。再次,应对修正案的提出时间做出适当限制,为使代表对待审议法案达到熟知的程度,宜规定仅在审议后期才允许提出修正案,且已经被采纳的审议意见不应当再出现在修正案中。又次,对同一问题可以提出几个不同的修正案,可以以修正案为审议对象进行重复修正,但修正的次数不宜超过两次。最后,修正案只可撤回不可撤销。修正案被表决前,提案主体有权予以撤回,但审议主体不得以任何理由予以撤销。