对象选择——适用范围与标准

立法成本收益评估的对象选择,涉及宏观适用范围和微观适用标准两个方面,且主要受制于以下因素。首先是评估能力的有限性,将成本收益评估引入立法过程,跨学科知识整合与运用对于立法机关工作人员的传统知识结构与工作模式形成强烈冲击。其次是评估成本的约束性,评估工作所需的数据基础要求开展较大规模实证调研,咨询与分析论证过程不仅需要经费支持,还需要各方主体投入大量时间与精力。再次是评估对象的可评估性,形式维度而言,效力层级越高的规范性文件越体现出原则性、抽象性特征,对其预期影响进行评估存在操作困难,即使勉强为之,亦难以保证科学性基础上的说服力;内容维度而言,尽管经济立法与成本收益评估的思想存在着天然联系与适用便利,但其他方面立法对于成本收益评估方法的使用或存在专业技术上的操作难题,或存在伦理价值上的道德质疑。

根据加拿大《法定文件法令》规定,加拿大议会制定初级法律,联邦行政机关有权根据议会授权法令制定相应的行政法规。^[18]虽然加拿大议会立法程序也要求生成类似于法规影响评估报告的内阁备忘录,但其内容并不包含对于立法成本与收益的评估与说明。显然,在上述主客观因素制约下,加拿大将成本收益评估的适用范围限定为行政立法是理性的选择。^[19]此外,在强调权力分化与制衡的制度背景下,也早已形成严格约束行政立法权的法律传统,成本收益评估也正是这一传统在规制改革历史背景下的延续发展。成本收益评估的最初用意就在于控制数量过于庞大的行政立法以达放松规制之效,而后逐渐发展成为针对行政立法程序特殊性的绩效评估与质量控制机制。

虽然成本收益评估适用于行政立法程序,却并非存在于任何一项行政立法过程中。在启动正式评估程序之前,加拿大通过引入门槛测试(threshold test)来判断当前立法进程是否需进行成本收益评估以及对收益和成本量化处理的深度中,如表1所示。此项测试由“预期成本”与“社会认可度”两项指标组合而成,操作步骤如下。第一步,以提案预期影响为标准,将立法成本预先设定为由低到高三个级别。(1)低成本:预期成本低于10万加元;(2)中等成本:预期成本介于10万加元至5000万加元之间;(3)高成本:预期成本高于5000万加元。^[20]第二步,建立涵盖重要预期影响的一般性指标体系,明确立法提案潜在影响的大小,得出各项指标所对应成本级别。第三步,根据上一步骤所列举各项指标成本级别整合立法提案整体影响。^[21]第四步,根据上一步骤分析得出的立法方案整体成本级别,结合利益相关者及其他社会公众对于立法提案的“社会认可度”,决定是否启动更加严格的成本收益评估程序以及评估工作开展的深度。(https://www.daowen.com)

表1　门槛测试与评估策略选择^[22]

注:①量化过程包含对于分配效应的分析;
②对于最为重要的成本与收益进行深入量化评估,对于其他影响因素以定性分析的方式予以说明。