将充分的公共推理作为地方立法最优的程序保障
公共推理建立在公共讨论的基础之上,又不完全等同于公共讨论,它实际上更加倾向于理性公民作出的“策略性讨论”。在一般的立法协商中,当某一立法决策有利于某一利益群体,该群体就会提供合理的理由去支持这一决策,但是这一理由在整体的立法协商中可能并没有任何作用,因为其他没有得到利益的群体不会支持这一决策,最终就会由于未形成重叠共识而无法获得通过。而在“策略性讨论”中,各方利益主体会不断寻求既符合自身利益又能让其他群体接受的“重叠共识点”以便让立法决策获得通过。[31]在公共推理中,各参与者是,并且也能够被视为是自由且平等的,他们能够理性地认知各种多元主义利益,也承认不存在普适性的道德或政治立场能够解决所有的利益冲突。参与立法的任何一个人都可以为议程提出议题,可以就全部议题提出解决方案,可以给出理由支持或反对其他解决方案,每个人在决议中都具有平等的发言权,不因地域、职业、宗教信仰和受教育程度影响其表达的分量。
对于我国地方立法来说,已经设立了立法听证会、座谈会、调查研究会、专家论证会等若干立法协商程序作为实现公共推理的渠道,笔者认为,立法相关信息的公开是进一步推进公共推理的充分性和评判其是否取得实效性的前提和依据。
1.公共推理的前提:立法前的信息公开
公共协商的目标是有着不同利益的公民共同去解决某一项社会问题,针对该社会问题的全面客观的了解是公民理性参与立法的重要保证。由于我国当下及未来很长一段时期内都不会考虑采用“立法游说”的形式,即依靠第三方去引导各个群体作出立法决策,这就要求立法机关要保证立法信息的公开性和对称性,使参与立法的利益群体能够充分了解社会问题、立法规划和立法起草的过程,通过比较和研究各种解决方案,经过充分的对话讨论机制,最终理性地作出是否要支持某项立法的决定。立法信息公开的另一个重要作用是针对前文提到的我国当前强势群体与弱势群体的利益冲突凸显,亟须通过改善获取信息的途径、扩大获取信息的范围以避免由于信息不对称造成的在协商过程中出现“诱发性利益偏好”的情况,这也是协商民主极力要规避的问题。只有立法机关能够使参与立法的利益主体“恰当地接受信息”,才能使他们“恰当地表达信息”。
2.公共推理的评判依据:立法中的博弈公开
立法博弈是各主体表达利益诉求和立法机关进行利益识别和选择的途径,它不仅是一个增加信息并突出个人偏好的过程,同时也是一个试图说服他人的辩论过程,直接体现了民主的合法性。立法博弈的公开也即对立法会议内容的全程公开,不仅包括立法前的听证会、专家论证会,也包括正式的人大专委会会议和主任会议等;不仅要公开反映会议内容的正规立法文件,也要公开反映整个会议过程的文字或影像资料。只有在立法博弈公开的前提之下,当我们再去探讨和研究扩大公民参与主体、提高公民的代表性等问题时,才具备了现实的基础。此外,公开立法会议过程本身也是一种监督方式,协商民主的关键问题之一就是要确保话语民主的真实性,即各方主体是否平等参与并且能够真实有效地代表该群体的利益,政府是否切实保持了“中立”的态度,最终是否达成了“重叠共识”,立法决策是否是真正听取并综合考量了各方利益之后作出的理性选择等。
通过研究可得,我国地方立法从行政命令的形式逐步过渡到了考量多方利益后的立法形式,利益衡量成了立法过程中不可规避的重要立法手段。而当前我国民生立法刚刚起步不久,在该领域内的利益衡量并没有达到一个相对合理平衡的状态,公权力主体对立法机关的控制度要普遍高于立法机关对其的自治度,而私权利主体对立法机关的控制度却相对较低,这似乎与协商民主中所推崇的控制公权、公民赋权、平等协商等理念不相一致。那么,继续加强在立法中对公权力主体的自治和对私权利主体的赋权,让更大范围的公民参与到立法活动中去,为公民提供畅通的利益表达渠道,在立法中更多地考量私权利主体的利益,就成了我国地方立法今后的发展方向。
【注释】
[1]隋丹宁,吉林大学法学硕士,中共长春市委长春市政府政策研究室副主任科员。
[2]William J.Keefe,Morris S.Ogul.The American Legislative Process:Congress and the States.Prentice Hall,1993.Chapter 9“Political Parties and the Legislative Process”,469-472.
[3]划分这些群体的标准多种多样。例如:以职业划分,则可能是公职人员群体、企业家群体、教师群体等;以所处地域划分,则可能是华北人、华南人、西北人、东北人等;以宗教信仰划分,则可能是佛教信徒、基督教信徒、喇嘛教信徒、无神论者等。
[4]陈家刚主编:《协商民主与政治发展》,社会科学文献出版社2011年版,第8页。
[5][美]约翰·罗尔斯:《正义论》,何怀宏、何包钢、廖申白译,上海译文出版社2014年版,第75—76页。
[6][美]罗纳德·德沃金:《至上的美德——平等的理论与实践》,冯克利译,江苏人民出版社2007年版,第190页。
[7][美]罗纳德·德沃金:《至上的美德——平等的理论与实践》,冯克利译,江苏人民出版社2007年版,第192页。
[8]张文显:《法理学》,高等教育出版社、北京大学出版社2011年版,第223页。
[9]政治意义上的自治就是不处于别人的控制之下,政治自治是控制的补充:a的决策以某种方式起作用(称之为行动X),相对于另一个角色b是政治自治的,因为a并没有控制b做X。
[10]罗伯特·A.卡尔认为,控制一个或更多角色的偏好、愿望或者意图导致另一个或其他更多角色实行某些活动或者有行动的倾向。因此,控制是因果关系:一个角色的行动被解释为是其他角色的偏好引起的或导致的。例如,a的愿望导致b做X,或意图做X,或获得了做X的倾向。
[11]张文显主编:《法理学》,高等教育出版社2011年版,第232页。
[12]这里需要说明的是,如果立法机关在增设某一主体利益的同时减损了另一主体的利益,那么立法机关对另一主体则存在相对应的自治度;如果并没有减损另一主体的利益,则仅仅是被增设利益的一方对立法机关有控制度,而另一主体没有相对应的自治度。(https://www.daowen.com)
[13]根据相关数据统计,在1992—2001年间,我国地方立法年均数量超过了50部。
[14]统计数据来源:北大法宝(http://www.pkulaw.cn/)。
[15]崔卓兰、于立深、孙波、刘福元:《地方立法实证研究》,知识产权出版社2007年版,第149页。
[16]综合分析旨在体现两个方面的内容:一是各个利益主体在该领域的参与度;二是各个主体的自治和控制对利益衡量的影响。对法律文本进行类似的分析时,要根据文本的具体内容来确定利益偏好。
[17]上述数据源自各地统计年鉴。
[18]《南京市城乡居民最低生活保障条例》第14条规定:“最低生活保障金数额应当按照其家庭人均收入低于当地最低生活保障标准之间的差额确定。对高龄老人、残疾人、重大病患者等有特殊困难的最低生活保障对象,应当适当上浮其保障标准或给予特殊照顾。”
[19]为了叙述的简便,在文章中将历年法规分别简称为:1994年法规、1998年法规和2014年法规。
[20]《〈长春市燃放烟花爆竹安全管理条例〉立法参考资料》和《长春市燃放烟花爆竹安全管理条例立法专项调研报告》中表明,通过对立法调查问卷的统计,有超过90%的公民赞成禁止或限制燃放烟花爆竹,因此这里的公民仅指是反对燃放烟花爆竹的利益群体,其利益诉求是保障自己的人身财产安全。
[21][德]康德:《道德形而上学原理》,苗力田译,上海人民出版社2012年版,第93页。
[22]预设,通常也称为假设(assumption),它是科学研究的一种常用方法,它总是从视为当然的命题出发,以便按照一定程序确定其他事实,最终构成关于研究对象的一套理论。在一定情况下,假定或预设愈简单,就愈有利于描述和分析复杂的情况对讨论题目的干扰。
[23][美]凯斯·R.桑斯坦:《偏颇的宪法》,宋华琳、毕竟悦译,北京大学出版社2005年版,第3—4页。
[24]此处的“政府行为”不包括以政府为主体的阶段性立法行为。
[25]要注意的是,这里提出的仅仅是对公民“自私但理性”的假设,而非“理性且无私”的假设,即仅要求公民能够理性地将公共利益纳入除个人利益之外的考虑范畴,不要求公民为他人利益考虑,否则将不存在利益冲突,立法本身也就没有了意义。为公共利益考虑也并不代表公民就是“无私”的,因为公民自身也会享受到社会整体福利水平提升所带来的好处。
[26][美]约翰·罗尔斯:《正义论》,何怀宏、何包钢、廖申白译,上海译文出版社2014年版,第105—110页。
[27][美]詹姆斯·博曼,威廉·雷吉主编:《协商民主:论理性与政治》,陈家刚译,中央编译出版社2006年版,第68—69页。
[28][美]詹姆斯·博曼:《公共协商:多元主义,复杂性与民主》,黄相怀译,中央编译出版社2006年版,第26页。
[29]Archon Fung.Recipes for Public Spheres.Journal of Political Philosophy,2003(3):338-367.
[30][美]詹姆斯·博曼,威廉·雷吉主编:《协商民主:论理性与政治》,陈家刚译,中央编译出版社2006年版,第5页。
[31]“策略性讨论”是这样一种博弈方式,一是尽管某种立法决策没有使某一群体的境遇有所好转,但是如果能够使得其他群体的情况因此得到改善,该群体仍然会选择支持这一决策。二是尽管某一群体想要拒绝一种使其情况没有优于其他群体的立法决策,但是如果仅仅以此为理由将无法获得他人的支持。因此,该群体就需要找到一些其他人也可能会接受的理由;同样的,如果某一群体想要支持一种能够使其情况更优的立法决策,也需要提出能够获得他人支持的理由,在充分的理性讨论和对利益的反复认知后,最终会逐渐趋同,形成能够被大多数人所接受的立法决策,即使那些持反对意见的人也会把经由这样一种协商程序所得出的结论视为是合理有效的。