授权立法监督主体
1.人大及其常委会作为监督主体
完善的授权立法监督机制需要包括三个方面的内容:一是谁能够对授权立法有效监督,二是如何有效对授权立法监督,三是在一个什么样的范围内对授权立法进行监督[2]。
要讨论授权立法监督的主体,首先,我们先从授权立法主体入手,立法权只能属于立法机关,立法机关在行使立法权上没有任何限制,可以制定、修改和废除法律,其他机构无权宣布其无效[3]。授权立法的主体或者说授权机关只能是立法机关,而其他机关只能是被授权立法的机关,得到授权机关的授权是被授权机关获得立法权力的唯一途径。其次,授权机关授权是有相应的规范的,授权机关必须使授权行为符合授权机关授权的目的,保证被授权机关能正确行使其权力,正因为被授权机关立法权来源不是职权性的,而是授权机关授予的,因此授权机关对其授予立法权的被授权机关进行监督,符合逻辑的。作为授权立法主体和唯一的授权机关的立法机关当然可作为对授权立法监督的主体。
虽然新修正的《立法法》并未直接规定我国授权立法监督的主体,但《宪法》规定全国人大可以授予全国人大常委会其他职权。而《立法法》规定涉及第8条事项并未制定法律的时候,全国人大及其常委会可以授予国务院根据实际需要,就上述第8条规定的部分事项先行制定行政法规的权力,当然也同时规定了立法范围的保留。《立法法》规定了经济特区所在的省市人大及其常委会可以根据全国人大的授权决定制定地方法规在本区内施行。特区也可以根据授权机关的授权对法律、行政法规或者地方性法规作相应的变通在本区内施行。根据上述法条,全国人民代表大会及其常务委员会是我国授权立法主要监督的主体。
对于省、市级人大及其常委会是否能成为授权立法监督的主体,也值得讨论。在2000年《立法法》颁布前,我国并没有法律明确规定授权立法制度,更没有规定如何对授权立法监督,也无授权法作为授权行为的依据。但事实上存在着对地方人大及其常委会和政府的授权立法实践,主要是对经济特区所在省市人大及其常委会制定地方法规和地方政府制定规章的授权。虽然《立法法》并未明确作出对地方人大及其常委会作为授权主体和监督主体的规定,但是《宪法》及《立法法》规定省市级人大及其常委会可改变或者撤销不适当的地方性法规,撤销不适当的地方政府规章。但是省市人大及其常委会并非授权机关,对于非授权机关能否对下位阶的授权立法进行撤销,按照授权立法理论是不行的,只能由授权机关行使。而省级人大常委会也可以提请全国人大常委会对授权立法进行合法性审查。因此地方人大及其常委会可以作为授权立法监督的主体。
2.国务院作为监督主体(https://www.daowen.com)
上文已作叙述,《立法法》并未直接规定授权立法的监督主体,而人大及其常委会的监督主体地位是《立法法》间接规定的,而作为被授权主体的行政机关是否也拥有授权立法监督主体的资格呢?从授权立法的原理上讲,授权立法其本身就是赋予了行政机关部分立法权,突破了权力制衡的原则,因此行政机关只能作为被监督的对象。但是由于我国政治体制及国情的原因,行政机关作为授权立法监督的主体有实际意义。
首先,新修正的《立法法》第67条规定在行政机关法规的起草工作完成以后,负责起草的单位应该将其起草的草案和草案的相关说明、各方的意见或者起草时出现的问题及相关资料报送到国务院法制办审查,提供报告或修改稿及问题的说明。国务院内部法制机构需要先行审查。[4]
当然,这种内部审查是否就可以认定国务院可作为授权立法监督的主体,这种自我监督没有任何制约的方式可能会存在争论。但无论其实施过程中的可操作性如何,这种内部机构监督的方式也属于对授权立法的监督。
其次,《立法法》颁布前存在的大量授权立法包括了全国人大及其常委会对国务院部委的授权,再由国务院批准生效和对经济特区所在省市的地方政府授权制定规章。对于前者,虽然由全国人大常委会实施授权,但是本应由全国人大及其常委会实施的批准制度转移由国务院实施,因而实际上对国务院部委制定的授权立法是由国务院批准生效的,国务院对其进行监督。而对于后者,全国人大及其常委会授权经济特区所在省市政府制定规章,根据《宪法》对国务院职权的规定,其可以改变、撤销部委发布的不适当的命令、指示和规章或者是地方各级政府的不适当的决定和命令,可以认为对于地方政府经授权制定的规章,国务院也可以进行监督。
对于国务院能否对地方人大及其常委会根据授权制定的授权立法进行监督,根据《立法法》第87条的规定,行政法规的位阶高于地方性法规,因此地方性法规不能和行政法规相冲突。地方人大及其常委会制定的授权立法应该是和被授权机关的国家机构体系中的地位相适应的,不能和行政法规相冲突,国务院可以对地方人大及其常委会制定的授权立法进行监督。但是,国务院能否对地方人大及其常委会制定的授权立法以其他方式违反宪法和法律进行审查,笔者认为从法理上分析是不可行的:首先,国务院作为行政机关,本身就作为授权立法的实施主体和被监督的主体,对同为被监督主体实施监督有悖于监督的逻辑。其次,法律并未以明确的条文规定国务院可对地方人大及其常委会的授权立法进行监督,因而国务院并无此权力。虽然行政机关拥有对地方授权立法监督的权力其本身就和授权立法监督的原则相冲突,但是考虑到我国现阶段法律位阶体系、中央地方权力的划分和现有监督主体职能缺失的情况下,国务院可在一定范围内对地方人大及其常委会制定的授权立法实施监督。