未来地方立法发展的出路
1.放松“地方性事务”的解释口径
改革开放前期,我国统一的法律体系尚未建立,把控改革的方向是改革最终取得成功的关键,做出对地方立法较为严格的限制具有一定的历史合理性。但是随着地方面临的治理任务越来越繁重,继续沿袭过去严格限制地方立法的政策是否依旧符合治理需要?
回顾2000年《立法法》以及涉及地方立法权配置的其他几部法律规范制定的时代背景,当时我国市场经济处于高速发展的阶段,全国统一的市场经济并没有成形,政府与市场的边界也尚未明晰。中央政府着眼于全国利益,对全国统一的市场经济的形成与健康发展有着更迫切的愿望,地方政府、行业部门在这方面要逊色一些,甚至于在一定程度、一定时期维持地方性或行业性壁垒,对他们有利可图[25],因此,在国家与地方立法权配置的过程中,立法机关自然会将中央作为市场经济的建设者、维护者,而将地方视为市场经济的威胁。加之,当时我国市民社会处于形成阶段,社会、公民对地方立法的监督较弱,通过立法权限限制地方立法具有一定的历史合理性。
当历史的车轮驶向21世纪,地方治理面临的矛盾就是地方治理的立法需求与我国有限立法体制的矛盾。在改革步入深水区,改革与法治的矛盾日益突出的情况下,地方立法的空间并没有缩小,相反,改革的深入推进更依赖于地方立法对地方改革风向标式的引领,这就必须转变对地方极度不信任的态度,为地方立法提供更多的空间。此次《立法法》的修正虽然回应地方治理的诉求,将地方主体的限制放开,但是并未对国家与地方立法权限的模糊地带进行释明,反而将地方立法权限于城市建设与管理、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项。城市管理本身就是一个宏大的话题,其内涵外延并不确定,对设区的市的地方立法权限做出如此规定势必会造成新一轮的权限不清。造成这种国家与地方立法权限模糊的原因是地方事务本身难以从立法文本上做出明确规定,一方面,从立法技术来看,划清地方立法权限无非两种方法,一是通过列举式方法细化国家的立法权限,从而明晰地方立法权限范围,但是这种细化式列举又会形成新的交叉模糊地带;二是为地方事务制定一个精确的评判标准,通过对地方事务的界定来确定地方立法权限的范围,而地方事务纷繁复杂,很难通过立法技术对其内涵外延做出精确的界定。另一方面,成文法在表意上的缺陷、法律的滞后性与实践变化发展的矛盾性也使立法技术难以对地方立法权限做出完全符合社会实践的规定。
解决地方治理需求与地方立法权限之间的矛盾,中央需要转变思路,给予地方更多的信任。这种转变还需要中央从地方的观念认识上做出转变。过去地方政府和市场之间的关系确实存在错位,但是任何事情都是发展变化的,我们也必须运用发展的眼光看待地方政府与市场的关系。经过四十年的改革摸索,无论是中央还是地方,对政府与市场的关系都有了进一步的认识,地方的市场意识、法治意识也在不断强化,地方已经不再是中央深化改革的潜在威胁者,而是实现国家治理现代化的参与者。虽然当前一些政府的短视行为依然存在,如雾霾治理中地方政府对污染企业的保护、违法强拆、城管暴力执法等,这些都将影响中央对地方客观、全面的判断,但是有一点需要明确的是地方立法权与地方行政权的性质截然不同,虽然同属地方层级,但其权力来源、行使主体、程序、监督机制都不同,两者之间不能简单地画等号。[26]如果因为预防地方行政机关滥用行政权力就严格限制地方立法权的话,就有点因噎废食、过度预防的嫌疑了。
此次《立法法》的修正并没有就国家立法权与地方的立法权做出重新调整,仅仅是在赋予设区的市立法权的同时限定了其立法权力的边界。《立法法》对设区的市的立法权虽做出明确的规定,但是将来设区的市的立法权也必定是由城市管理逐步向社会管理转变,而无论这种转变能为地方提供多大的独立性、自主性,最终依旧会回到地方性事务这一标准的认知上。因此,就现在的立法现状来看,全国人大及其常委会在对《立法法》的实施做出解释时应当适当放松解释口径,对于中央和地方立法权限模糊的地带要改变过去一味对地方限制的解释态度,为地方立法提供更多的创新空间。
2.细化法律保留范围
前面我们已经论述过了,要走出国家立法与地方立法之间反复收放的怪圈,就要从法律上明确各自的立法权限,使各自在法定的活动范围之内有序推进。过去我们从思想上陷入了一个误区,就是在规定法律保留事项时,我们更多的是以为地方立法设限为目的,因此,对于属于专属立法事项,仅仅是约束地方立法,而不是为国家立法划定范围。虽然从地方立法权来源于国家授予来说,国家立法机关对全国事务均享有立法权,但正是这种国家立法绝对权威造成了我国立法权配置不明晰,地方立法质量不高。
从《立法法》列举的十项法律保留事项来看,在划定国家专属立法事项上,基本上以事项的重要性为标准。将事关全国的重要事项交由最高层级的立法机关,相比于地方立法机关来说,更能保证立法质量,也有助于减少权力被滥用的可能。笔者并不完全否定以重要性为标准划定国家专属立法范围的合理性,但是这并不意味着这一范围可以随意扩大,完全成为地方立法的禁区。(https://www.daowen.com)
目前在法律保留事项上之所以表现出随意性强的特征,从立法技术上来说,其原因在于立法虽然采取了正面列举的立法模式,对法律保留事项进行了列举,但是列举太过粗疏、概括,从而造成实际操作上理解和把握的不一致。因此,对于法律保留事项,立法应当在列举上进一步细化,对于类似于“制度”“基本制度”等用语也应当规范化。虽然法律保留事项的重要程度强于其他事项,但是这并不构成地方立法完全不能涉足的理由。对于一些地方有实施性规定的需要,可以由国家立法做出一个最高或者最低的限制性规定,地方立法可以在法定的范围中依据治理需要做出具体性的规定。
3.为国家立法设限
从《立法法》第73条规定的地方立法权限上看,除了实施性、先行性立法,还有一项特殊性的立法就是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。全国人大及其常委会虽然并没有通过立法的形式对该处地方性事务进一步做出说明,但是全国人大法工委在非正式场合曾经做出过回应:“地方性事务是与全国事务相对应的,地方性事务是指具有地方特色的事务,一般来说,不需要或在可预见的时期内不需要由全国制定法律、行政法规来做出统一规定。”[27]从这一释明我们可以进行这样的逻辑推理,在一定时期内,总有一些事项无须国家制定全国性的法律、法规,仅由各地方依据地方实际情况做出规定即可,而多年以来,立法权的权限划分不明确、立法相对于实际需要反应滞后等,导致了越来越多的弊病——权利的侵害、越级、重复、争夺,诸如此类俯拾即是。[28]因此,笔者认为可以尝试将上述无须国家立法统一规范的事项,通过专属立法的形式授予地方。
过去国家与地方立法权限不清,过分强调国家立法权威,一方面是出于我国单一制国家的结构形式的考虑。一般认为,单一制国家的地方立法权基于国家授予,不存在地方与中央分权问题。另一方面是由于过去我国法制建设落后,地方立法也处于不断探索与改革的过程中,授予地方专属立法权的时机尚不成熟。对于地方能否享有专属立法权,笔者也尝试从这两个方面分别论述。
单一制与联邦制是现代国家主要的结构形式,单一制国家中央权力具有绝对的权威性,地方必须接受中央的统一领导,而联邦制国家中央与地方各自依据宪法独立享有权力,任何一方都不能轻易干涉对方权力的独立性。国家与地方立法权限的配置虽然受经济结构、民族关系、历史传统、地理结构多种因素影响,但是国家结构形式确实是其中最为重要的因素。从总体上说,单一制国家的立法权限相对强调中央集权,地方立法权限会受到一定的限制且不得违背中央立法,而联邦制国家一般由宪法划定联邦专属立法权,联邦专属立法权以外的都属于各州。从世界上大多数国家的立法权限分配来看,无论是单一制国家还是联邦制国家,都并不是采取完全集权式立法或者完全分权式立法。事实上,西方立法权划分比较成功的发达国家,都并不是单一地依据国家结构形式来确立立法权的配置方式。以美国为例,19世纪后半期至20世纪初,美国经济出现了垄断集团哄抬物价、环境污染等单个州无力解决的经济社会问题,联邦政府开始扩张自身权力,特别是20世纪30年代世界经济危机的出现,国家干预主义的兴起,联邦对各州的干预更加频繁,据统计,在1969—1989年这个仅占美国历史的1/10的阶段中,美国国会使用了190次优先立法权,占其200年中所使用的354例优先立法例的54%。[29]而作为典型的单一制国家日本,国家权力配置上更多地体现了分权的特点。二战后,日本宪法确立了地方自治的原则,中央与地方实行分权,《日本国宪法》第94条规定:“地方公共团体有管理财产、处理事务及执行行政的权能,可以在法律范围内制定条例。”依据日本地方自治法的规定,普通地方公共团体和特别地方公共团体是据宪法和自治法享有自治权力的自治主体。1995年,为了进一步推进中央与地方分权,日本又通过了《日本地方分权推进法》,进一步拓宽了地方自治团体的自治权。如今日本的地方已经突破了以行政区域划分地方自治主体,出现了谋求区域合作形成的城市群如首都圈、关西圈的自治权的诉求。
从上述发达国家在处理中央与地方的关系案例中可以发现,无论是单一制,还是联邦制只是为我们提供了国家权力的基本实现方式,在权力的分配过程中,还会受到本国国情下各种因素的综合影响,并不存在单一制下绝对集权,也不存在联邦制下的绝对分权,实践中的情况更多的是出现在两者之间,而西方发达国家在国家立法权配置上的有益经验就是一方面要依据本国国情及发展需要设立立法体制,另一方面就是在立法权的分配上采取灵活的态度,动态调整中央与地方关系。就我国地方立法而言,我国历史传统更加注重中央集权,然而我们又面临着疆域辽阔,民族、人口众多且地区发展极其不平衡的基本国情,这就需要我们在这二者之间保持必要的张力。目前,我国的立法体制将立法权从权限范围上划分为国家专属立法权和国家与地方共有立法权,并未承认地方享有专属立法权。事实上,由于中央与地方政府功能上的差异,确实存在部分事务并不需要中央统一规定,将这类事项交由地方立法专属可以使中央与地方事权有一个较为清晰的界限,避免有利可图时互相争夺立法权限,而需要承担责任时又各自推诿。而将国家专属和地方专属立法权限之外的事项,交由国家与地方立法共有,通过相应的立法技术和发挥人大立法自身免疫功能又足以防范地方立法对法制统一的威胁。
如果说2000年《立法法》的最大贡献在于如期完成了中国特色社会主义法律体系建设,那么今后的立法改革就应当以实现国家治理现代化为目标。治理模式首先就是分权模式,因此,今后国家权力的分配趋势从横向上说就是一个不断向社会转移的过程,从纵向上说就是由中央向地方不断下沉的过程。在国家权力下沉过程中,立法权力的下沉应当是我国国家治理转型的关键环节。国家治理转型的先期往往是经济改革先导再由法律追认,而当经济改革取得重大成果后,就应当由法律追认改革转变为以创制法律为路径来推动全方位改革的范式,使得治理者对新出现的经济利益和社会结构做出法律文本的阐释,“撞击”既有的法律框架,然后通过立法成果引导政府改革。[30]
因此,在国家治理现代化背景下授予设区的市立法权意味着今后地方立法将成为地方治理的重要手段,而要让地方立法成为地方治理的有益手段就必须厘清地方立法权限这一元问题。因此,如果说过去立法体制的重点是维护法制统一的话,那么今后立法体制的改革应当更加注重立法权明确有序的运用。