立法内容的明细化

《立法法》规定设区的市地方性法规的内容限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。笔者以为设区的市不只就这明确的三方面事项制定地方性法规,还可以就与前三者性质类似的事项制定地方性法规。法律条文中的“等”是“等外等”的含义,也即范围不仅包括“等”字前面所列的内容,还包括与“等”字前面所列的内容性质类似的内容。那么,接下来的问题是如何解释这些与“等”字前面所列的内容性质类似的内容。《地方组织法》规定,县级以上的地方人大讨论和决定本地区的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项,县级以上的地方人大常委会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。笔者以为《立法法》之所以只列明城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三方面事项有如下原因:第一,为了谨慎行事,以前地级市拥有地方立法权的只有较大的市,而这一次《立法法》授权所有设区的市都拥有地方立法权,立法体制改革尺度比较大,设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护的管理经验、职权紧密度等方面准备都是比较充分的,中央认为设区的市在这些方面能够完成相应的立法任务;第二,世间万物数不胜数,《立法法》只列明这三项表明它们是设区的市最重要的事项,当然把其他的事项交给了“等”字。

另外,《立法法》规定的这些事项主要是行政管理方面的措施,那么,它能否设定行政处罚、行政许可等法律保留的内容呢?笔者以为这要看相关法律规定。《立法法》规定地方性法规可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律如果对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,那么从其规定。比如,《行政处罚法》第11条,就表明对于设区的市的立法权限的明细化并不仅仅依据《立法法》,更加需要其他实体法和程序法,只有把《立法法》的规定和其他法律法规结合起来才能最大限度地实现明细化的目标,设区的市人大及其常委会在制定地方性法规时,应当遵循前文所述的明细化原则,应当穷尽检索相关法律法规。(https://www.daowen.com)

较大的市立法权限与其他设区的市立法权限是否相同?《立法法》第72条的规定似乎并没有把较大的市排除在外。同时《立法法》也规定较大的市已经制定的地方性法规,涉及城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项以外的,继续有效。但是,也没有明确规定新《立法法》施行以后较大的市还能否就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面以外的事项制定地方性法规。笔者认为,较大的市可以就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面以外的事项制定地方性法规。按照《宪法》的规定,设区的市并没有地方立法权,而《地方组织法》承担着扩大地方立法权的重任,通过《地方组织法》修正和国务院分批次批准较大的市,立法权力逐步向地方转移。而此次《立法法》的修正也是秉承这一精神,即扩大地方性法规制定主体的范围,我国几十年立法体制改革的核心是立法权从上往下逐渐转移,如果把新《立法法》的规定解读为《立法法》修正以后,较大的市的立法权限比修正以前缩小了,那是不符合立法体制改革的趋势和《立法法》精神的。因此,笔者认为较大的市制定地方性法规的内容并不限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项,而是只要不违反法律保留原则和法律优先原则的前提,可以就其他事项制定地方性法规。从以上分析可以认为,较大的市的立法权限的范围比新授权的设区的市的立法权限要大。